W obronie przed budżetokracją: dlaczego wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest ważniejszy niż się może wydawać?

Trybunał Konstytucyjny opublikował uzasadnienie do wyroku z 6 maja w sprawie ustawy budżetowej na 2025 rok. Przesądził w nim o niekonstytucyjności dokonanego przez Sejm obcięcia wydatków TK i KRS. Mimo, że sprawa toczyła się o kilkanaście milionów złotych, co stanowi ledwie ok. setną promila wydatków budżetowych, to jej dalekosiężne konsekwencje mogą być nieocenione dla ustroju państwa.

Budżet wolny od sporów politycznych

Zacznijmy od tego, że tarcia pomiędzy przedstawicielami wszystkich trzech władz nie są w naszym kraju niczym nowym.  Już pierwsze wolne wybory w postkomunistycznej Polsce odbywały się w atmosferze „wojny na górze”, czyli rozłamu w zwycięskim obozie solidarnościowym.  Późniejsze lata również obfitowały w batalie na szczytach władzy. Najpierw pomiędzy postkomunistami a dawną opozycją, potem pomiędzy Polską „solidarną” i „liberalną” – w ramach dominującego obecnie duopolu PO-PIS. Zmienny układ sił politycznych wiązał się z licznymi „szorstkimi przyjaźniami”, trudnymi kohabitacjami, a nawet kryzysem konstytucyjnym.

Mimo licznych napięć jedna instytucja przez lata pozostawała wyłączona z teatru walki politycznej – był nią budżet państwa. Wrogie stronnictwa mogły cofać swoje reformy, ucinać sobie nawzajem kompetencje, ale jedna rzecz pozostawała bez zmian – zapewnienie finansowania działań naczelnych organów państwa. Do teraz.

Nie da się zwykłymi ustawami, to próbujemy budżetem

Przedstawiciele obecnej koalicji po objęciu rządów zapowiedzieli szeroko zakrojone zmiany w wymiarze sprawiedliwości – miały one dotyczyć między innymi funkcjonowania Krajowej Rady Sądownictwa oraz Trybunału Konstytucyjnego.  Ostatecznie do realizacji tych zmian na poziomie ustawowym nie doszło. Wobec tego większość parlamentarna postanowiła „rozprawić się” z TK i KRS poprzez ustawę, której Prezydent nie mógł zawetować – ustawę budżetową.

Trybunał Konstytucyjny oraz Krajowa Rada Sądownictwa są objęte tzw. autonomią budżetową. Oznacza to, że rząd podczas opracowywania projektu ustawy budżetowej nie może ingerować w plany finansowe tych jednostek. Zmian może dokonywać jedynie Sejm, który uchwala budżet.

Dlatego też na etapie prac parlamentarnych, ucięto tym organom wydatki na 2025 r. Trybunał „stracił” ponad 10,8 mln zł (ok. 1/6 budżetu). Celem ustawodawcy było pozbawienie TK środków na wynagrodzenia dla sędziów. KRSowi obcięto 6,4 mln zł (prawie ¼ budżetu). Te pieniądze miały być przeznaczone na diety dla sędziów biorących udział w posiedzeniach Rady.

 

Jaką rolę odgrywa ustawa budżetowa?

Czy Sejm miał prawo dokonać tych cięć? Technicznie tak, to on stanowi prawo i uchwala ustawy. Co nie oznacza, że powinien.

Ustawa budżetowa nie kreuje wydatków publicznych tylko stanowi limity, które w imieniu państwa mogą wykorzystać dysponenci budżetowi. To tylko (i aż) plan finansowy, który musi odzwierciedlać wszystkie potrzeby państwa wynikające z odrębnych ustaw, umów międzynarodowych czy Konstytucji.  Przykładowo, jeśli ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci gwarantuje, że na wychowanie dziecka przysługuje 800 plus, to pieniądze na ten cel muszą być zapewnione w budżecie. Polska musi zapłacić składkę członkowską do UE? Również trzeba przewidzieć środki na ten cel w ustawie budżetowej.

Tak naprawdę rząd i parlament mają niewielką swobodę w tworzeniu planu finansowego. Znaczna większość (ok 80%) wydatków budżetowych to tzw. wydatki sztywne (prawnie zdeterminowane), jak np. wspomniane 800 plus czy składka członkowska do UE. Te wydatki Sejm musi uwzględnić w budżecie, by państwo mogło wywiązać się z obowiązującego prawa lub innych zobowiązań. Parlament determinuje wysokość wydatków publicznych uchwalając inne ustawy, a kształt budżetu jest tylko ich konsekwencją.

Jeśli Konstytucja nakazuje TK i KRS działać, to w budżecie trzeba znaleźć na to pieniądze

Dokładnie tak samo ma się rzecz ze środkami na funkcjonowanie organów konstytucyjnych. Jeśli Konstytucja przewiduje, że instytucje takie jak Trybunał Konstytucyjny, Krajowa Rada Sądownictwa, po pierwsze, muszą istnieć, a po drugie, realizować zapisane w ustawie zasadniczej zadania, to w budżecie muszą znaleźć się na ten cel pieniądze. Jeśli ustawa o statusie sędziego Trybunału Konstytucyjnego ustala wynagrodzenie tych sędziów w określonej wysokości, to mają oni do państwa roszczenie o wypłatę tych wynagrodzeń, bez względu na to, czy pieniądze na ten cel zostaną ujęte w budżecie, czy nie.

Polski ustrój opiera się na zasadzie podziału i równowagi władz (art. 10 Konstytucji). Siła władzy ustawodawczej i powoływanego przezeń rządu ograniczana jest przez odrębne od niej organy. Mamy Prezydenta, niezależną i odrębną władzę sądowniczą, organy kontroli państwowej i ochrony prawa (np. Najwyższa Izba Kontroli, czy Rzecznik Praw Obywatelskich). Gdzie tu podział i gdzie równowaga, jeśli władza ustawodawcza mogłaby poprzez cięcia budżetowe wygaszać działanie ustrojowych bezpieczników?

Niezależność kompetencyjna i funkcjonalna nie istnieje bez niezależności budżetowej. Wszystkie organy konstytucyjne muszą mieć zapewnione adekwatne do ich obowiązków finansowanie z budżetu, szczególnie że jest to jedyne ich źródło dochodu. Nie mogą przecież szukać finansowania na rynku. Jak wyglądałoby państwo, w którym sądy pobierałyby procent od zasądzonych grzywien, a Prezydent żył z darowizn przyznanych od zagranicznych lobbystów?

Od demokracji do budżetokracji

Nadużywanie przez Sejm swojej pozycji w procedurze budżetowej może doprowadzić w przyszłości do erozji ustroju. Jeśli ta praktyka „przyjmie się”, to każdego roku władza ustawodawcza będzie mogła ucinać finansowanie nieprzychylnych jej organów państwa, paraliżując ich pracę.

Poprzez ustawę, a więc akt niższego rzędu, można w ten sposób modyfikować przewidziane w Konstytucji reguły działania państwa.

W rezultacie, z demokracji przeistoczymy się w „budżetokrację”. W miejsce trzech równoważących się władz pojawi się jedna, która przejmie pełną kontrolę nad wszystkim co dzieje się w państwie. Dysponowanie środkami publicznymi okaże się przepustką do władzy absolutnej.

Co orzekł Trybunał Konstytucyjny?

Podobnie uznał Trybunał, który w wyroku z 6 maja jednoznacznie zakwestionował cięcia budżetowe dokonane przez ustawodawcę.

Badając „zredukowane” plany finansowe TK i KRS, Trybunał, jak sam przyznał, stanął przed bezprecedensowym zadaniem. Po raz pierwszy zaskarżone przepisy nie zawierały norm generalnych i abstrakcyjnych a… liczby, czyli wydatki budżetowe tych instytucji.

Orzeczenie o niekonstytucyjności budżetów TK i KRS w całości jednoznacznie wskazałoby na niedopuszczalność cięć. Jednakże taki wyrok doprowadziłby do… dziury budżetowej, tylko w nieco innym wydaniu. Formalnie wyeliminowano by z obrotu prawnego plany finansowe dwóch organów konstytucyjnych. Na jakiej podstawie finansowano by wtedy te instytucje? Art. 219 ust. 4 Konstytucji dopuszcza możliwość prowadzenia gospodarki finansowej państwa na podstawie projektu ustawy budżetowej, ale tylko do momentu, aż ustawa budżetowa nie wejdzie w życie. Czy można byłoby zastosować ten przepis per analogiam w takiej sytuacji i finansować TK oraz KRS na podstawie projektu? Trudno powiedzieć, bo byłaby to sytuacja, której nie przewidziano w Konstytucji

Ostatecznie Trybunał uznał, że z uwagi na konieczność zachowania ciągłości finansowania państwa, należy zostawić w mocy wszystkie przepisy ustawy budżetowej. Dlatego uznał, że przepisy ustawy budżetowej, w zakresie w jakim ustalają wydatki TK i KRS w wysokości mniejszej niż przewidziane w projekcie tej ustawy, są niekonstytucyjne.

Budżetowe warunki brzegowe

Trybunał w omawianym wyroku stanął nie tylko w obronie własnej. Sformułował również budżetowe warunki brzegowe, czyli ograniczenia swobody ustawodawcy podczas uchwalania budżetów „wszystkich organów konstytucyjnych, które nie wchodzą w skład administracji rządowej”.

Warunki te prezentują się następująco:

• Plany finansowe zawarte w ustawie budżetowej muszą zapewniać organom konstytucyjnym wystarczającą ilość środków niezbędnych do sprawnej, ciągłej i pełnej realizacji konstytucyjnie określonych zadań doprecyzowanych na poziomie ustawowym.
• Plany finansowe zawarte w ustawie budżetowej muszą zapewniać organom konstytucyjnym wystarczającą ilość środków niezbędnych do ciągłego i terminowego wywiązywania się z zobowiązań finansowych, za co są odpowiedzialne jako reprezentanci Skarbu Państwa.
• Plany finansowe zawarte w ustawie budżetowej muszą uwzględniać konieczność nieprzerwanego funkcjonowania organów konstytucyjnych.
• Znaczne zmiany w planach finansowych względem wcześniejszych lat powinny być skutkiem konstytucyjnych lub ustawowych modyfikacji zakresu zadań organów konstytucyjnych. Organy te muszą mieć możliwość dostosowania się do funkcjonowania w nowych warunkach.

Orzeczenie Trybunału ma więc charakter uniwersalny i gwarantuje, że organy władzy publicznej, bez względu na partyjne fluktuacje, muszą mieć każdego roku zapewnione finansowanie umożliwiające im pełną realizację swoich zadań.

Uniwersalny i ponadczasowy charakter wyroku

Choć nie sposób rozpatrywać omawianego wyroku bez trwającego sporu politycznego, to należy docenić jego ponadczasowy wymiar. Tu nie chodzi tylko o kilkanaście milionów zabrane TK i KRS, lecz o to, żeby Sejm, nadużywając swojej roli w procedurze budżetowej, nie był w stanie zdemontować bezpieczników demokratycznego państwa prawnego – bez względu na kto w tym Sejmie będzie zasiadał.

Wyrok TK może odegrać istotną rolę w zwalczeniu „budżetokracji” w zarodku i niedopuszczenia do rozszerzenia tej szkodliwej praktyki w następnych latach.  Czy obecny rząd, jak i kolejne zastosują się do tego orzeczenia? Czas pokaże…

Najważniejsze informacje

• Obcięcie wydatków Trybunału Konstytucyjnego i Krajowej Rady Sądownictwa na wynagrodzenia i diety dla sędziów zostało uznane za niekonstytucyjne.
• Trybunał Konstytucyjny uznał za niedopuszczalną sytuację, w której Sejm za pomocą ustawy budżetowej wygasza działanie organów władzy publicznej.
• Trybunał w swoim wyroku sformułował warunki brzegowe, które mają chronić budżety organów konstytucyjnych przed nadmierną ingerencją ze strony ustawodawcy
• Wykorzystywanie ustawy budżetowej do celów walki politycznej usuwa ustrojowe bezpieczniki i prowadzi do budżetokracji – kto uchwala budżet ten ma władzę.

 

Autor:

Michał Ostrowski – ekspert Instytutu Podatków i Finansów Publicznych