VAT poza kosztami kwalifikowalnymi – czy obecne zasady wsparcia rolników wymagają zmiany?

W programach wsparcia inwestycyjnego skierowanych do rolników, takich jak „Premie dla młodych rolników” oraz „Rozwój małych gospodarstw”, obowiązuje zasada, zgodnie z którą podatek od towarów i usług (VAT) nie stanowi kosztu kwalifikowalnego. Oznacza to, że beneficjenci, niezależnie od tego, czy są czynnymi podatnikami VAT, czy korzystają ze statusu rolnika ryczałtowego, muszą sfinansować podatek z własnych środków, bez możliwości jego refundacji w ramach otrzymywanego wsparcia.

W praktyce rozwiązanie to znacząco wpływa na opłacalność realizowanych inwestycji. Podatek VAT stanowi często istotną część kosztów całego przedsięwzięcia, przez co rzeczywista wartość uzyskanego dofinansowania jest niższa niż wynika to z nominalnej wysokości przyznanej pomocy. Problem ten jest szczególnie odczuwalny dla mniejszych gospodarstw rolnych, które dysponują ograniczonym kapitałem własnym i mają mniejsze możliwości finansowania dodatkowych wydatków.

Obowiązujące zasady prowadzą również do sytuacji, w której cele programów wsparcia nie są w pełni realizowane. Instrumenty pomocowe mają służyć modernizacji gospodarstw oraz zwiększaniu ich konkurencyjności, jednak konieczność pokrywania podatku VAT ze środków własnych powoduje, że część dostępnego kapitału nie jest przeznaczana na rozwój działalności, lecz na regulowanie zobowiązań podatkowych.

W efekcie wielu rolników decyduje się na ograniczenie zakresu planowanych inwestycji, poszukuje dodatkowych źródeł finansowania lub całkowicie rezygnuje z realizacji części przedsięwzięć. Zjawisko to ma charakter systemowy i dotyczy wszystkich beneficjentów programów inwestycyjnych, niezależnie od ich statusu podatkowego. Powstają tym samym pytania o efektywność obecnych zasad finansowania oraz o to, czy wyłączenie podatku VAT z katalogu kosztów kwalifikowalnych nie ogranicza skuteczności wsparcia przeznaczonego na rozwój i modernizację polskiego rolnictwa.

Zgodnie z powyższym Ministerstwo otrzymało następujące pytania.

1. Jakie są szczegółowe przesłanki utrzymania zasady wyłączającej podatek VAT z katalogu kosztów kwalifikowalnych w działaniach inwestycyjnych, mimo że w praktyce stanowi on realne obciążenie finansowe dla beneficjentów i wpływa na faktyczny poziom udzielanego wsparcia?
2. Czy przeprowadzono analizę wpływu tej regulacji na skalę realizowanych inwestycji w gospodarstwach rolnych, w szczególności w odniesieniu do mniejszych podmiotów, które dysponują ograniczonym kapitałem własnym, a jeśli tak – jakie wnioski z niej wynikają?
3. Czy rozważane są rozwiązania, które pozwoliłyby na bardziej elastyczne podejście do kwalifikowalności podatku VAT, w szczególności w przypadkach, gdy beneficjent nie ma realnej możliwości jego odzyskania lub gdy jego uwzględnienie mogłoby zwiększyć efektywność wykorzystania środków publicznych?
4. W jaki sposób obecne regulacje wpływają na realizację celów programów wsparcia, takich jak modernizacja i zwiększenie konkurencyjności gospodarstw rolnych, oraz czy planowane są działania mające na celu ograniczenie negatywnych skutków finansowych wynikających z konieczności pokrywania podatku VAT ze środków własnych beneficjentów?

W odpowiedzi wskazano iż:

W ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (dalej: PS WPR) przyjęto ogólną zasadę, zgodnie z którą w zakresie inwestycji realizowanych w ramach art. 73 i art. 77 rozporządzenia 2021/2115 , z wyłączeniem I.13.2, finansowanych w formie dotacji za inwestycje niekwalifikujące się do przyznania pomocy uznaje się podatek od wartości dodanej (VAT) w przypadku wnioskodawcy będącego rolnikiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 rozporządzenia 2021/2115 (podrozdział VIII.2. ust. 1 pkt 7 lit. b wytycznych podstawowych).

Kształtując zasady przyznawania pomocy w ramach PS WPR, w tym zasady kwalifikowalności kosztów, MRiRW jako Instytucja Zarządzająca brało pod uwagę szereg czynników, co ostatecznie miało spowodować, że pomoc przyznana na realizację poszczególnych inwestycji przyczyni się do poprawy sytuacji rolników i prowadzonych przez nich gospodarstw. Interwencje o charakterze inwestycyjnym powinny realizować jeden z kluczowych celów PS WPR jakim jest zwiększenie konkurencyjności polskiego rolnictwa, co najefektywniej można osiągnąć poprzez zwiększenie nakładów na inwestycje. Stąd też katalog kosztów niekwalifikowalnych dla tych działań obejmuje nie tylko podatek VAT, ale również m. in. koszty prowadzenia bieżącej działalności gospodarczej, koszty wynagrodzeń pracowników, koszty ubezpieczeń, koszty amortyzacji. Zwracam uwagę, że w ramach PS WPR zaprogramowano nie tylko interwencje o charakterze inwestycyjnym, ale również takie wspierające dochodowość gospodarstw. Oznacza to, że na PS WPR należy patrzeć jako na kompleksowy program, w którym poszczególne interwencje są adresowane do różnych odbiorców i mają realizować różne cele.

Odnosząc się do kwalifikowalności podatku VAT, na sytuację rolnika mają wpływ nie tylko regulacje zawarte w wytycznych podstawowych, ale także szereg innych przepisów. Całość regulacji powinna tworzyć logiczny, zintegrowany ze sobą system prawny. Dlatego też na zagadnienie braku kwalifikowalności podatku VAT dla rolników w PS WPR nie należy patrzeć w oderwaniu od przepisów ustawy o podatku VAT.

Rolnik w związku z prowadzoną przez niego działalnością rolniczą zgodnie z przepisami o podatku VAT może być:

1) rolnikiem ryczałtowym, którym zgodnie z art. 2 pkt 19 ustawy VAT jest rolnik dokonujący dostawy produktów rolnych lub świadczący usługi rolnicze, korzystający ze zwolnienia od podatku na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 3, z wyjątkiem rolnika obowiązanego na podstawie odrębnych przepisów do prowadzenia ksiąg rachunkowych;

2) rolnikiem będącym czynnym podatnikiem VAT (może nim być zarówno rolnik ryczałtowy, który zrezygnuje ze zwolnienia i zarejestruje się jako podatnik VAT, jak i rolnik, którego roczny przychód netto przekracza 200 000 zł).

Rolnik ryczałtowy odzyskuje podatek VAT dokonując dostawy produktów rolnych lub świadcząc usługi rolnicze podatnikowi VAT, który powiększa należność przysługującą rolnikowi ryczałtowemu o 6,5% kwoty należnej pomniejszonej o kwotę zryczałtowanego zwrotu. Rolnik ryczałtowy ma więc możliwość częściowego odzyskania podatku naliczonego.

Rolnik będący czynnym podatnikiem VAT ma możliwość pomniejszania podatku należnego, który musi naliczyć przy sprzedaży produktów lub świadczeniu usług w ramach działalności rolniczej, o podatek naliczony przy zakupach związanych z tą działalnością. W przypadku gdy kwota podatku naliczonego przewyższa kwotę podatku należnego, rolnik ma prawo do otrzymania zwrotu nadwyżki podatku VAT. Tym samym może on odzyskać zapłacony podatek VAT, o ile zakupy nie są związane ze sprzedażą zwolnioną z tego podatku.

Dodatkowo kwestia kwalifikowalności podatku VAT została zbadana przez Europejski Trybunał Obrachunkowy. W przeglądzie punktowych w trybie pilnym pt. Zwrot podatku VAT w obszarze polityki spójności – nieoptymalny i podatny na błędy sposób wykorzystania środków unijnych wydanym w listopadzie 2018 r. wskazano na niespójności w traktowaniu podatku VAT oraz nieoptymalne wykorzystanie środków unijnych. W związku z problemami, które wiążą się z kwalifikowalnością podatku VAT ETO zalecał, żeby w kolejnym okresie programowania podatek VAT był zwracany wyłącznie w przypadku niewielkiej liczby podmiotów prywatnych, które nie mogą ubiegać się o odzyskanie podatku VAT, tj. w sytuacjach, gdy podatek ten stanowi rzeczywisty koszt.

Podsumowując, brak kwalifikowalności podatku VAT dla rolnika w PS WPR nie oznacza, że nie ma on możliwości odzyskania tego podatku na podstawie innych przepisów krajowych.

Obecnie nie jest planowane uruchomienie kolejnych naborów dla I.10.5. Oznacza to, że w ramach tej interwencji mamy do czynienia w większości z beneficjentami, którzy podpisali umowy o przyznaniu pomocy, a część wniosków o przyznanie pomocy jest rozpatrywana. Stąd też dokonywanie zmian w kwalifikowalności podatku VAT nie jest już możliwe.

Natomiast zgodnie z aktualnym harmonogramem naborów w 2026 r. planowany jest nabór dla I.11 (który może być ostatnim naborem w ramach PS WPR ze względu na prawdopodobieństwo wykorzystania zaplanowanej kwoty budżetu).

Zwracam uwagę, że w interwencji I.11 nie występuje katalog kosztów niekwalifikowalnych. Biznesplan młodego rolnika powinien przewidywać inwestycje w środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne związane z rozpoczynaniem i rozwojem działalności rolniczej w gospodarstwie w zakresie wytwarzania nieprzetworzonych produktów rolnych lub przygotowania ich do sprzedaży, o szacunkowej wartości w kwocie netto wynoszącej co najmniej 70% (niekoniecznie 100%) kwoty pomocy.

Ponadto, szacunkowe wydatki na inwestycje w środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne określone w biznesplanie w kwocie netto są weryfikowane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) tylko na etapie przyznawania pomocy. Natomiast sprawdzenie realizacji biznesplanu odbywa się w ujęciu rzeczowym, a nie finansowym. Oznacza to, że na etapie wypłaty drugiej raty pomocy ARiMR sprawdza sam fakt zrealizowania inwestycji, a nie poniesione w związku z realizacją tej inwestycji wydatki czy udział poniesionych kosztów realizacji inwestycji w kwocie pomocy.

2. Czy przeprowadzono analizę wpływu tej regulacji na skalę realizowanych inwestycji w gospodarstwach rolnych, w szczególności w odniesieniu do mniejszych podmiotów, które dysponują ograniczonym kapitałem własnym, a jeśli tak – jakie wnioski z niej wynikają?

Doświadczenia z poprzednich okresów programowania odgrywają kluczową rolę w procesie programowania instrumentów wsparcia w ramach kolejnych perspektyw finansowych. Analiza efektów wcześniejszych działań pozwala określić, które rozwiązania przyniosły oczekiwane rezultaty, a które wymagają korekty.

Zwracam uwagę, że w PROW 2014-2020 podatek VAT był również kosztem niekwalifikowalnym dla rolników, co wynikało wprost z przepisów rozporządzeń wykonawczych, np. § 7 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia dotyczącego poddziałania 4.1.3czy § 4 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia dotyczącego poddziałania 5.2 (6). Rolnicy, w zależności od formy rozliczania się z Urzędem Skarbowym, mieli jednak możliwości odzyskiwania podatku VAT.

W treści interpelacji podniesiono, że konsekwencją braku kwalifikowalności podatku VAT jest ograniczenie zakresu planowanych inwestycji lub rezygnacja z nich. Mimo braku kwalifikowalności podatku VAT w PROW 2014-2020 stopień wykorzystania środków z tej perspektywy finansowej wyniósł 99,74%, co należy traktować jako sukces.

Poza wykorzystywaniem doświadczeń z lat poprzednich zapewniam, że w MRiRW na bieżąco monitorujemy sytuację polskiego rolnictwa, również w kontekście ewentualnej konieczności dostosowywania warunków przyznawania pomocy w PS WPR.