„Triumf polityki fiskalnej nad dogmatem” – Niemcy zwalniają konstytucyjny hamulec zadłużenia

„Finanzpolitik ohne Dogmen” – w tych słowach Lars Klingbeil, przewodniczący frakcji SPD w Bundestagu określił najnowszą zmianę ustawy zasadniczej. Niemiecka polityka fiskalna, zdaniem przedstawicieli największych partii w niemieckim parlamencie, ma być wreszcie wolna od dogmatu. 18 marca, ustępujący 20. Bundestag głosami 512 posłów reprezentujących SPD, CDU/CSU oraz Zielonych poluzował konstytucyjną regułę fiskalną, która przeszło 15 lat limitowała deficyt budżetowy Niemiec. 21 marca zmiana została zatwierdzona przez Bundesrat.

Przepisy ograniczające zadłużenie mają niezwykle długą historię w Niemczech. Istnieją od uchwalenia Konstytucji RFN w 1949 r. Niemcy od wielu lat panicznie boją się nadmiernego długu. W pamięci mają hiperinflację z początku XX wieku, wywołaną między innymi „drukowaniem pieniądza” poprzez nieograniczone zaciąganie zobowiązań w banku centralnym.

Skalę ówczesnego problemu najlepiej obrazuje prosty przykład:  W 1914 r. w obiegu było 6,3 mld marek. To niemal tysiąckrotnie mniej niż cena jednego dolara 9 lat później – aż 4,2 biliona marek!

„Die Schuldenbremse” czyli konstytucyjny hamulec zadłużenia funkcjonuje od 2011 r. Limitował on roczny deficyt Niemiec do wysokości ok. 0,35% PKB. Dla landów reguła jest jeszcze bardziej surowa –  od 2016 r. zabrano im możliwość zadłużania się.

W hamulcu zadłużenia przewidziano tzw. „klauzulę wyjścia”. W razie wystąpienia sytuacji wyjątkowej, „jak klęski żywiołowe lub nadzwyczajne sytuacje nie poddające się kontroli państwa i w znacznym stopniu obciążające jego sytuację finansową” Bundestag zwykłą większością głosów może zezwolić na jednorazowe zwiększenie deficytu.

Skuteczna reguła fiskalna powinna mieć charakter antycykliczny. Oznacza to, że powinna hamować wzrost wydatków państwa w czasie boomu gospodarczego, aby kreować przestrzeń na interwencję w czasie załamania koniunktury.

Tym czasem od lat krytykowano „Schuldenbremse” jako zbyt procykliczną. W czasach pomyślnej koniunktury, kraj, który ma dodatni bilans handlowy na takim poziomie jak Niemcy, bez problemu jest w stanie generować mniejszy deficyt, albo i nawet nadwyżkę budżetową. Niemcy od 2013 do 2019 r. każdy budżet kończyli „na plusie”. Hamulec zadłużenia nie miał więc żadnego znaczenia, bo był zbyt luźny.

Z kolei w dobie kryzysu, niemiecka reguła długu była zdecydowanie zbyt sztywna i nie dawała w ogóle przestrzeni na konieczne interwencje w czasie pandemii czy wojny. Dlatego w latach 2020-2023 rokrocznie korzystano z klauzuli wyjścia i zwiększano limit wydatków. Łącznie „ominięto” w tym czasie Schuldenbremse o 577 mld euro!

Hamulec zdjęty, gaz wciśnięty – Niemcy ruszają na kredyt

W taki sposób Niemcy „dotoczyły” się do roku 2025. Z hamulcem zadłużenia zbyt luźnym w czasie prosperity i zbyt restrykcyjnym podczas kryzysu. Doświadczenia pandemii i wojny, postępująca zapaść infrastrukturalna i gospodarcza doprowadziły do tego, że coraz głośniej zaczęto dyskutować o reformie finansów publicznych. Za poluzowaniem reguły opowiadały się przede wszystkim partie lewicowe, jak SPD czy Zieloni. Po stronie przeciwnej stały przede wszystkim CDU/CSU, Liberałowie z FDP i AFD.

Tworzący przyszły rząd chadecy i socjaliści porozumieli się z zielonymi i zdecydowali na zmianę Konstytucji jeszcze za kadencji starego Bundestagu. Obecny układ parlamentarny gwarantował im bowiem niezbędną większość 2/3 posłów.

Zgodnie z nowym brzmieniem reguły, wydatki na obronność, cywilną ochronę ludności oraz służby wywiadowcze, powyżej pewnego poziomu nie będą wliczane do limitu zadłużenia. Ustalono, że do wartości 1% PKB rocznie te wydatki muszą być pokrywane z budżetu i będą wliczały się do limitu wynikającego z hamulca zadłużenia. Jednakże dodatkowe wydatki na obronność rząd może finansować je długiem poza ograniczeniami.

Ten wyjątek wpisano wprost do konstytucji, co oznacza, że reguła długu nie blokuje już wzrostu nakładów na bezpieczeństwo państwa. Inicjatorzy argumentowali, że wymusi to osiągnięcie przez Niemcy celu 2% PKB na obronność (1% z budżetu + reszta z długu) i umożliwi szybszą modernizację Bundeswehry.

Poluzowano również rygory reguły wobec budżetów landów. Zniesiono zasadę „zerowego deficytu” – po zmianie obecnie wszystkie landy łącznie mogą corocznie emitować dług do poziomu 0,35% PKB. Regiony otrzymały więc niewielki „bufor” zadłużenia na wydatki własne. Choć 0,35% PKB (ok. 14–15 mld euro rocznie) to skromna kwota w skali wszystkich landów, rządy krajowe uznały to za ważny gest zwiększający ich elastyczność fiskalną.

Dodatkowe 500 mld euro na inwestycje

Do Konstytucji dodano również art. 143h, który upoważnia rząd federalny do zaciągnięcia w ciągu 12 lat (do 2037) dodatkowego długu do kwoty 500 mld euro na specjalny fundusz przeznaczony na „dodatkowe inwestycje w infrastrukturę oraz osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2045”. Fundusz wyłączono spod zakresu hamulca zadłużenia. Warunkiem jest, by środki z funduszu finansowały wyłącznie „inwestycje dodatkowe”. Co to oznacza? W uzasadnieniu projektu wskazano, że z funduszu można korzystać dopiero gdy z budżetu przeznacza się co najmniej 10% wydatków na inwestycje – dopiero powyżej tego progu wolno sięgać po dodatkowe kredyty​.

Taki mechanizm ma zagwarantować, że dodatkowa emisja długu nie zastąpi finansowania inwestycji z budżetu, a jedynie je uzupełni. Z 500 mld euro od razu 100 mld zasiliło specjalny fundusz Klimatu i Transportu uzupełniając lukę powstałą po wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W listopadzie 2023 r. Trybunał w Karlsruhe zakwestionował przeniesienie niewykorzystanych nadzwyczajnych „covidowych” środków z 2021 r. na transformację energetyczną w 2022.

Kolejne 100 mld euro przeznaczono dla landów na inwestycje w ich infrastrukturę. Zdecydowano się na to pod presją przedstawicieli władz lokalnych, szczególnie Premiera Bawarii.

Pozostałe 300 mld euro zasili inwestycje federalne, m.in. w transport, cyfryzację, energetykę i ochronę klimatu. Co ciekawe, wprowadzenie do konstytucji frazy „osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2045” – celu funduszu – rodziło pytania, czy cel klimatyczny staje się tym samym celem państwa. Jednak zgodnie z intencją twórców jest to zapis ograniczony do przeznaczenia środków, nie ustanowienie nowej zasady ustrojowej​.

21 marca zmiana została zatwierdzona przez Bundesrat. Wielu przedstawicieli krajów związkowych zasiadających w wyższej izbie parlamentu początkowo sceptycznie podchodziło do zmiany Konstytucji. Dzięki uwzględnieniu w reformie pokaźnego pakietu wsparcia dla regionów udało się jednak przekonać aż 53 z 69 delegatów i osiągnąć wymaganą większość do zatwierdzenia zmiany.

Czy Trybunał Konstytucyjny po raz kolejny zwiąże ręce rządowi?

Jeszcze przed głosowaniem do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęły skargi posłów opozycji kwestionujące tryb wprowadzenia reformy tuż przed końcem kadencji parlamentu. Trybunał w Karlsruhe uznał jednak, że „stary” Bundestag miał prawo podjąć taką decyzję – nie doszło do obejścia procedur.

A co potem? Trybunał, który bada zgodność przepisów z Konstytucją nie będzie mógł wprost zakwestionować przepisów… Konstytucji. Niemniej, będzie on mógł badać zgodność licznych ustaw, które muszą zostać wkrótce uchwalone w celu doprecyzowania nowych postanowień ustawy zasadniczej – np. zasad finansowania nowego specjalnego funduszu czy realizacji poszczególnych programów inwestycyjnych. Ustawy te mogą być uznane za niezgodne z nadal obowiązującymi w Konstytucji RFN zasadami równowagi budżetowej, czy federalizmu.

Realny wpływ reformy na gospodarkę niemiecką zostanie w dużej mierze zdeterminowany przyszłymi rozstrzygnięciami Trybunału, który w swoim orzecznictwie zapewne sformułuje nowe granice zadłużenia.

Jakie będą skutki?

Zmiany mają umożliwić Niemcom zwiększenie wydatków na obronność co najmniej do poziomu 2% PKB rocznie wymaganego przez NATO oraz sprawne finansowanie pomocy militarnej dla Ukrainy. Dodatkowe środki mają pomóc nadrobić stracony czas i przeprowadzić reformy niedofinansowanej w ostatnich latach infrastruktury publicznej. Wielomiliardowe inwestycje mają pobudzić potężną niemiecką gospodarkę do niewidzianego od dawna wzrostu.

Z drugiej strony krytycy ostrzegają, że reforma oznacza demontaż hamulca zadłużenia. Partia liberałów (FDP) i część ekonomistów wskazują, że nowe wyjątki zupełnie zneutralizowały regułę – prawie każdą większą kategorię wydatków można kwalifikować jako „nadzwyczajną”. Z kolei partia „die Linke” głosowała przeciw, uznając pakiet za „czek in blanco na zbrojenia”. Zdaniem skrajnej lewicy należy całkowicie uchylić regułę i umożliwić swobodne zadłużanie się na cele społeczne, a nie na zbrojenia.

Trzeba pamiętać, że zmiana konstytucji daje niemieckim politykom jedynie możliwość nadprogramowego zadłużenia. To czy zostanie ona w przyszłości wykorzystana i na co realnie zostaną wydane te pieniądze zależy jednak od przyszłego rządu i jego następców. Przed parlamentem stoi obecnie wyzwanie uszczegółowienia konstytucyjnych zmian na poziomie ustawowym.

Mimo pewnej niepewności, trzeba powiedzieć jasno, że reforma z marca 2025 oznacza trwałe poluzowanie niemieckiej reguły fiskalnej. Państwo będzie mogło w kolejnych latach zadłużać się znacznie bardziej niż dotąd – być może kosztem porzucenia wizerunku ostoi fiskalnej ortodoksji, ale z nadzieją na sprostanie wyzwaniom infrastrukturalnym, klimatycznym i obronnym.

Najważniejsze informacje:

• Niemcy poluzowali konstytucyjny hamulec zadłużenia, który ograniczał wydatki publiczne od 2011 r.
• Zmiana Konstytucji umożliwia zwiększenie na obronność, infrastrukturę i transformację energetyczną kosztem porzucenia zasady zbilansowanego budżetu.
• Wydatki na obronność przekraczające 1% PKB nie będą wliczane do limitu zadłużenia.
• Zniesiono zasadę zerowego deficytu dla landów – mogą emitować łączny dług do poziomu 0,35% PKB rocznie.
• Upoważniono rząd federalny do zaciągnięcia aż 500 mld euro długu w ciągu najbliższych 12 lat na rzecz specjalnego funduszu wyjętego spod limitu hamulca zadłużenia.
• 300 mld euro z funduszu przeznaczono na dodatkowe inwestycje federalne, 100 mld euro na inwestycje regionalne a 100 mld euro na rzecz Funduszu Klimatu i Transportu.
• Zmiana daje jedynie możliwość zwiększenia zadłużenia. Wykorzystanie nowych limitów będzie zależeć od woli politycznej kolejnych rządów.
• Nowe przepisy Konstytucji wymagają uszczegółowienia na poziomie ustawowym. To Bundestag zdeterminuje w jaki sposób i na co wykorzystany zostanie nowy dług. Ustawy te będą mogły być zaskarżane do Trybunału Konstytucyjnego. Być może Trybunał w przyszłości wyznaczy nową granicę zadłużenia Niemiec.

Autor:

Michał Ostrowski – ekspert Instytutu Podatków i Finansów Publicznych