Reforma akcyzy tytoniowej UE – między ochroną zdrowia a centralizacją podatków

Proponowana przez Komisję Europejską reforma dyrektywy w sprawie opodatkowania wyrobów tytoniowych (Tobacco Taxation Directive – TTD) zakłada istotne zmiany w funkcjonowaniu systemu akcyzowego na poziomie całej Unii Europejskiej. Nowe regulacje obejmują zarówno podwyższenie minimalnych stawek akcyzy, jak i rozszerzenie opodatkowania na nowe kategorie produktów nikotynowych.

Wśród kluczowych założeń reformy znajduje się objęcie jednolitymi zasadami takich produktów jak e-papierosy, wyroby z podgrzewanym tytoniem czy saszetki nikotynowe. Dodatkowo proponuje się wprowadzenie mechanizmu TEDOR, który zakłada przekazywanie części wpływów z akcyzy bezpośrednio do budżetu Unii Europejskiej jako nowego źródła dochodów wspólnoty.

Choć reforma jest przedstawiana jako narzędzie służące ochronie zdrowia publicznego oraz ograniczeniu nielegalnego handlu, jej konsekwencje mogą być znacznie szersze. W praktyce oznacza ona bowiem wzrost obciążeń fiskalnych w państwach członkowskich oraz stopniowe przesuwanie kompetencji podatkowych na poziom unijny.

Szczególne obawy budzi wpływ proponowanych zmian na kraje o niższych dochodach, w tym Polskę. Podniesienie minimalnych stawek akcyzy może przełożyć się na wzrost cen detalicznych wyrobów tytoniowych, co z kolei zwiększa ryzyko rozwoju szarej strefy i przemytu. Historia pokazuje, że nadmierne obciążenia podatkowe w tym sektorze często prowadzą do efektów odwrotnych od zamierzonych.

Reforma może mieć również istotne znaczenie dla krajowych producentów tytoniu. W Polsce sektor ten odgrywa ważną rolę gospodarczą, zapewniając miejsca pracy i wpływy do budżetu. Ujednolicenie zasad opodatkowania na poziomie UE może osłabić konkurencyjność krajowych podmiotów i wpłynąć negatywnie na cały łańcuch dostaw.

Dodatkowe kontrowersje budzi mechanizm TEDOR. Przekazywanie części dochodów z akcyzy bezpośrednio do budżetu UE oznacza de facto ograniczenie suwerenności fiskalnej państw członkowskich. W dłuższej perspektywie może to prowadzić do dalszej centralizacji polityki podatkowej w Unii.

Wobec potencjalnych skutków ekonomicznych, społecznych i fiskalnych, kluczowe staje się uzyskanie pełnej informacji na temat planowanych zmian. Istotne jest zarówno oszacowanie ich wpływu na budżet państwa i legalny rynek, jak i jasne określenie stanowiska Polski w trwającym procesie legislacyjnym na poziomie unijnym.

W związku z powyższym Ministerstwo Finansów otrzymało następujące pytania:

1. Proszę o przedstawienie pełnej analizy przewidywanych skutków proponowanej przez Komisję Europejską reformy dyrektywy w sprawie opodatkowania wyrobów tytoniowych (TTD), w tym podwyższenia minimalnych stawek akcyzy, objęcia akcyzą nowych produktów oraz wprowadzenia mechanizmu TEDOR, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu na dochody budżetu państwa, sytuację polskich producentów tytoniu oraz kondycję legalnego rynku wyrobów tytoniowych.
2. Proszę o ocenę skutków planowanej reformy dla polskiego rolnictwa, w szczególności dla producentów tytoniu, z uwzględnieniem przewidywanego wpływu na opłacalność upraw, poziom zatrudnienia oraz funkcjonowanie lokalnych gospodarek rolniczych.
3. Proszę o przedstawienie stanowiska rządu wobec mechanizmu TEDOR, przewidującego przekazywanie części dochodów z akcyzy do budżetu UE, w kontekście zachowania suwerenności fiskalnej Polski oraz ryzyka centralizacji kompetencji podatkowych na poziomie unijnym, a także o wskazanie działań, jakie rząd zamierza podjąć w celu ochrony interesów państwa.
4. Proszę o przedstawienie informacji, czy rząd planuje przeprowadzenie krajowych konsultacji z branżą tytoniową, rolnikami oraz ekspertami ekonomicznymi w celu przygotowania stanowiska negocjacyjnego Polski w sprawie prac nad dyrektywą TTD, wraz z harmonogramem i zakresem planowanych konsultacji.
5. Proszę o przedstawienie oceny ryzyka wzrostu szarej strefy, przemytu i nielegalnego obrotu wyrobami tytoniowymi w Polsce w przypadku wdrożenia proponowanych zmian UE, a także o wskazanie działań, które rząd planuje podjąć, aby ograniczyć te zjawiska i chronić legalny rynek.
6. Proszę o przedstawienie informacji, czy Minister Finansów i Gospodarki przewiduje przygotowanie krajowych scenariuszy działań łagodzących negatywne skutki reformy UE, w tym wsparcia dla legalnych producentów oraz programów wsparcia dla regionów rolniczych, oraz o wskazanie, w jaki sposób działania te będą powiązane z procesem implementacji dyrektywy po jej ewentualnym przyjęciu przez Unię Europejską.
7. Jakie działania Minister Finansów i Gospodarki podjął dotychczas w ramach Rady ECOFIN w związku z pracami nad reformą dyrektywy TTD, w tym w zakresie zgłaszania uwag, poprawek lub stanowisk negocjacyjnych reprezentujących interes Polski.
8. Czy planowane jest zgłoszenie konkretnych propozycji modyfikacji projektu dyrektywy TTD na poziomie Rady ECOFIN, w celu ochrony polskich interesów fiskalnych, gospodarczych i społecznych?
9. Czy planowana jest współpraca z innymi państwami członkowskimi w Radzie ECOFIN w kontekście negocjacji nad dyrektywą, w tym czy planowane są działania koalicyjne z państwami o podobnym stanowisku wobec podwyższenia akcyzy lub mechanizmu TEDOR.
10. Czy Minister Finansów i Gospodarki przewiduje wykorzystanie procedur w Radzie ECOFIN, takich jak opiniowanie przez grupy robocze lub poszczególne komitety techniczne, do zgłaszania poprawek i wpływania na ostateczny kształt dyrektywy przed jej przyjęciem.

W odpowiedzi, Ministerstwo Finansów wskazało:

W zakresie oceny skutków planowanej reformy dyrektywy dotyczącej opodatkowania wyrobów tytoniowych informuję, że w lipcu 2025 r. Komisja Europejska opublikowała dokument Impact Assessment Report Accompanying the document Proposal for a Council Directive on the structure and rates of excise duty applied to tobacco and tobacco related products. Dokument ten zawiera obszerną ocenę wpływu projektu dyrektywy Rady (COM(2025) 580) w sprawie struktury oraz stawek akcyzy stosowanych do wyrobów tytoniowych i substytucyjnych wyrobów tytoniowych (dalej zwanej dyrektywą TTD), w zakresie między innymi minimalnych stawek akcyzy na wyroby tytoniowe, opodatkowanie nowych wyrobów, w tym suszu tytoniowego, a także oddziaływania na plantatorów tytoniu. W odniesieniu do działań podejmowanych przez Ministra Finansów i Gospodarki w trakcie procedowania ww. dyrektywy informuję, że projekt ten jest objęty specjalną procedurą ustawodawczą – z uwagi na jego podatkowy charakter (art. 113 i art. 289 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Zgodnie z tą procedurą Rada, stanowiąc jednomyślnie, po konsultacji z Parlamentem Europejskim oraz Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, uchwala przepisy dotyczące harmonizacji ustawodawstw odnoszących się akcyzy.

Oznacza to, iż zgodę na przyjęcie dyrektywy TTD muszą wyrazić wszystkie państwa członkowskie. Zanim jednak dyrektywa zostanie przyjęta przez Radę ECOFIN Prezydencja Rady, wyznacza i zwołuje odpowiednią grupę roboczą do rozpatrzenia wniosku legislacyjnego tj. projektu dyrektywy. W zakresie projektu dyrektywy TTD prace toczą się w grupie roboczej Rady – Working Party on Tax Questions. Grupa robocza składa się z urzędników ze wszystkich państw członkowskich i rozpoczyna pracę od ogólnej analizy propozycji, a następnie przeprowadza jej szczegółową analizę. Kraj sprawujący Prezydencję w Radzie Unii Europejskiej na skutek zgłoszonych przez państwa członkowskie, w tym Polskę, uwag, przedstawia kolejne teksty kompromisowe projektu dyrektywy. W ten sposób grupa robocza dąży do wypracowania wspólnego stanowiska na poziomie technicznym oraz opracowuje projekt dyrektywy, który będzie wyrażał kompromis gotowy do przyjęcia przez wszystkie państwa członkowskie, a więc także przez Polskę.

Do tej pory, w ramach Rady ECOFIN projekt dyrektywy TTD był omawiany tylko raz, na posiedzeniu 10 października 2025 r. W trakcie dyskusji Przedstawiciel Polski zaznaczył, że Polska, mając duże doświadczenie w zakresie opodatkowania akcyzą tytoniu i produktów nikotynowych, deklaruje gotowość do dzielenia się wiedzą w trakcie prac grupy roboczej i będzie aktywnie uczestniczyć w pracach w Radzie.

Natomiast w zakresie oceny ewentualnych skutków wdrożenia dyrektywy TTD dla polskiego rolnictwa zauważyć należy, że stawki akcyzy na wyroby tytoniowe nie oddziałują bezpośrednio na krajowych plantatorów tytoniu. Wynika to z faktu, że krajowy przemysł tytoniowy opiera się przede wszystkim na tytoniu importowanym. Krajowy surowiec tytoniowy charakteryzuje się wysoką zawartością cukru i relatywnie niską zawartością nikotyny, co sprawia, że jest on ceniony przede wszystkim jako surowiec do fajek wodnych. Tłumaczy to wysoki poziom jego eksportu – około 85% krajowej produkcji. Ponadto, ze względu na stosunkowo niską zawartość nikotyny, polski tytoń nie jest powszechnie wykorzystywany do pozyskiwania z niego nikotyny stosowanej w beztytoniowych wyrobach nikotynowych, w których najczęściej używa się nikotyny syntetycznej.

Według danych Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Polsce jest 2,8 tys. plantatorów tytoniu, których uprawy zajmują powierzchnię ok. 9 tys. ha, a roczna produkcja tego surowca wynosi ok. 20 tys. ton. Natomiast eksport tytoniu z Polski, z uwzględnieniem reeksportu, osiągnął w 2024 roku poziom 21 tys. ton.

Odnośnie propozycji Komisji Europejskiej dotyczącej utworzenia zasobu własnego TEDOR Rząd RP sprzeciwia się uszczuplaniu dochodów krajowych z podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych i ich substytutów. Stanowisko Rządu w sprawie wniosku Komisji Europejskiej dotyczącego zmiany decyzji o zasobach własnych – COM(2025)574 zostało zaprezentowane Komisji do Spraw Unii Europejskiej Sejmu RP w dniu 8 października 2025 r.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 311 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, decyzja dotycząca utworzenia nowego zasobu własnego wymaga jednomyślności w Radzie UE oraz powtórnego zatwierdzenia przez wszystkie państwa członkowskie zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi (w przypadku Polski w drodze tzw. dużej ratyfikacji).

W kwestii przeprowadzenia krajowych konsultacji z branżą tytoniową, należy podkreślić, że Polska jest stroną Ramowej Konwencji Światowej Organizacji Zdrowia o Ograniczeniu Użycia Tytoniu (WHO FCTC). Zgodnie z art. 5 ust. 3 tej Konwencji przy określaniu i wdrażaniu swoich polityk zdrowia publicznego w odniesieniu do ograniczenia użycia tytoniu, Strony zobowiązane są chronić te polityki przed komercyjnymi i innymi interesami związanymi z przemysłem tytoniowym, zgodnie z prawem krajowym. W praktyce oznacza to, że państwa -strony Konwencji – muszą zabezpieczyć proces legislacyjny przed wpływem i interesami przemysłu tytoniowego.

Odnosząc się do ryzyka wzrostu szarej strefy, należy zwrócić uwagę, że organem powołanym m.in. do walki z szarą strefą jest Krajowa Administracja Skarbowa (dalej KAS).

Podejmowane przez KAS działania ukierunkowane na zwalczanie szarej strefy w wyrobach akcyzowych zakrojone są na szeroką skalę i niezwykle skuteczne, co potwierdzają liczne doniesienia medialne:

Reasumując, przyszłe krajowe rozwiązania w zakresie dyrektywy TTD będą uzależnione od kierunku prowadzonych prac oraz od przyjętych końcowych rozwiązań na szczeblu Unii Europejskiej.