Podatek akcyzowy – czy obecny model opodatkowania wymaga zmian?

Podatek akcyzowy od lat pozostaje jednym z najważniejszych źródeł dochodów budżetu państwa. Z danych Ministerstwa Finansów wynika, że w 2025 roku wpływy z tego podatku osiągnęły około 92,5 mld zł, co oznacza wzrost o blisko 2,2 mld zł w porównaniu z rokiem poprzednim. Akcyza obejmuje przede wszystkim paliwa, napoje alkoholowe oraz wyroby tytoniowe, a jej wysokość ma istotny wpływ zarówno na poziom dochodów publicznych, jak i na ceny towarów oraz decyzje zakupowe konsumentów.

Pomimo stabilnych wpływów budżetowych coraz częściej pojawiają się pytania dotyczące konstrukcji obowiązującego systemu akcyzowego. Wątpliwości dotyczą przede wszystkim zakresu produktów objętych opodatkowaniem oraz zróżnicowania stawek stosowanych wobec poszczególnych grup wyrobów.

Rozbudowany katalog towarów objętych akcyzą skłania do dyskusji nad zasadnością utrzymywania obecnego zakresu opodatkowania. Jednocześnie różnice w wysokości stawek powodują, że poszczególne grupy produktów podlegają odmiennym obciążeniom fiskalnym, co może wpływać zarówno na konkurencyjność rynku, jak i zachowania jego uczestników.

Istotnym elementem funkcjonowania systemu akcyzowego pozostaje również wpływ wysokości podatku na decyzje konsumentów. Zbyt wysokie stawki mogą zwiększać zainteresowanie produktami pochodzącymi z szarej strefy, ograniczając tym samym skuteczność systemu podatkowego. Z kolei odpowiednio wyważony poziom opodatkowania może sprzyjać legalnemu obrotowi, stabilnym wpływom budżetowym oraz ograniczeniu nielegalnego handlu.

Powyższe zagadnienia sprawiają, że coraz częściej podejmowana jest dyskusja nad kierunkiem dalszych zmian w systemie akcyzowym oraz oceną, czy obowiązujące rozwiązania w optymalny sposób realizują zarówno cele fiskalne, jak i gospodarcze.

Zgodnie z powyższym Ministerstwo Finansów otrzymało następujące pytania:

1. Czy Ministerstwo Finansów dokonywało oceny efektywności fiskalnej poszczególnych grup wyrobów akcyzowych (np. paliwa, alkohol, wyroby tytoniowe) z uwzględnieniem wpływu opodatkowania na poziom konsumpcji, legalną sprzedaż oraz dochody budżetowe? Jeśli tak, proszę o przedstawienie wyników tych analiz.
2. Czy w Ministerstwie prowadzone są analizy dotyczące możliwości ograniczenia katalogu wyrobów objętych akcyzą poprzez eliminację tych kategorii, dla których wpływy budżetowe są relatywnie niskie w stosunku do kosztów nadzoru i poboru podatku? Jeśli tak, jakie wnioski wynikają z tych analiz?
3. Czy analizowano możliwość uproszczenia systemu poprzez ograniczenie liczby stawek akcyzy lub wprowadzenie bardziej jednolitego mechanizmu ich ustalania? Jeśli tak, jakie były wyniki tych analiz oraz przyczyny ewentualnego odstąpienia od takich rozwiązań?
4. Jakie są aktualne szacunki Ministerstwa Finansów dotyczące skali szarej strefy w obszarze wyrobów objętych akcyzą, z podziałem na główne kategorie produktów (w szczególności paliwa, alkohol, wyroby tytoniowe)?
5. Czy Ministerstwo Finansów przeprowadzało analizy elastyczności cenowej popytu dla wyrobów akcyzowych oraz ich wpływu na dochody budżetowe w przypadku zmian stawek podatku? Jeśli tak, jakie są główne wnioski z tych analiz?
6. W jaki sposób Ministerstwo określa poziom stawek akcyzy jako „akceptowalny” z punktu widzenia ograniczania szarej strefy oraz maksymalizacji dochodów budżetowych? Czy istnieją formalne kryteria lub modele optymalizacyjne w tym zakresie?
7. Jakie konkretne działania legislacyjne lub administracyjne są obecnie rozważane lub planowane w celu zwiększenia efektywności systemu akcyzowego, w szczególności w zakresie ograniczenia szarej strefy oraz poprawy relacji pomiędzy poziomem opodatkowania a legalną konsumpcją?

W odpowiedzi Ministerstwo wskazało:

Podatek akcyzowy jest podatkiem pośrednim, zharmonizowanym na poziomie Unii Europejskiej (UE). Harmonizacja obejmuje ogólne zasady opodatkowania oraz przepisy dotyczące struktury i stawek podatku akcyzowego dla określonych wyrobów akcyzowych tzw. zharmonizowanych. Celem harmonizacji jest zapewnienie właściwego funkcjonowania rynku unijnego oraz uniknięcie zakłóceń w handlu pomiędzy państwami członkowskimi. Podstawowe zasady dotyczące podatku akcyzowego uregulowane są w dyrektywach unijnych, które podlegają implementacji do prawa krajowego. W zakresie podatku akcyzowego podstawową dyrektywą jest tzw. dyrektywa horyzontalna, która określa rodzaje wyrobów akcyzowych podlegających harmonizacji, ujednolicone zasady opodatkowania (w tym m.in. warunki wymagalności podatku akcyzowego, określenie przedmiotu opodatkowania, momentu i miejsca powstania obowiązku podatkowego, osób zobowiązanych do zapłaty podatku), zasady produkcji i magazynowania oraz procedury przemieszczania wyrobów akcyzowych. Zgodnie z tą dyrektywą do wyrobów akcyzowych, które podlegają zharmonizowanemu podatkowi akcyzowemu, zalicza się:

1) wyroby energetyczne i energię elektryczną, objęte dyrektywą 2003/96/WE2;
2) alkohol i napoje alkoholowe, objęte dyrektywami 92/83/EWG i 92/84/EWG3;
3) wyroby tytoniowe objęte dyrektywą 2011/64/UE4.

Ponadto państwa członkowskie mają możliwość objęcia podatkiem akcyzowym na podstawie przepisów krajowych innych wyrobów tzw. niezharmonizowanych, pod warunkiem, że nie spowoduje to zwiększenia formalności przy przekraczaniu granic w ramach wymiany handlowej pomiędzy państwami członkowskimi. W Polsce za wyroby akcyzowe niezharmonizowane uznaje się przykładowo oleje smarowe, susz tytoniowy, płyn do papierosów elektronicznych, wyroby nowatorskie. Dodatkowo w Polsce opodatkowane podatkiem akcyzowym są samochody osobowe. Oprócz dyrektywy horyzontalnej należy zwrócić uwagę na wymienione wyżej dyrektywy odnoszące się do poszczególnych grup wyrobów akcyzowych zharmonizowanych. Dyrektywy te określają na poziomie unijnym m.in. definicje, strukturę i minimalne stawki podatku akcyzowego dla tych wyrobów, przy czym państwa członkowskie mogą ustalić i stosować w oparciu o własną politykę fiskalną wyższe stawki krajowe. W świetle powyższego, w przypadku wyrobów akcyzowych takich jak wyroby energetyczne (w tym paliwa), napoje alkoholowe i wyroby tytoniowe nie jest możliwe ograniczenie katalogu wyrobów objętych podatkiem akcyzowym, również tych, dla których wpływy budżetowe są relatywnie niskie. Stąd resort finansów nie rozważa ograniczenia katalogu wyrobów objętych opodatkowaniem akcyzą. W kwestii poruszonego zagadnienia dotyczącego wprowadzenia jednolitego mechanizmu ustalania stawek akcyzy na wyroby opodatkowane akcyzą wskazać należy, że stawki akcyzy w zależności od rodzaju tego wyrobu wyrażane są jako:

• stawki kwotowe – określone w konkretnej kwocie na jednostkę wyrobu(np. zł/hl, zł/1000 sztuk, zł/kg),
• stawki procentowe (ad valorem) – określone jako procent wartości wyrobu (np. procent maksymalnej ceny detalicznej).
• stawki mieszane (kwotowo-procentowe) – będące połączeniem stawki kwotowej i procentowej (np. kwota za jednostkę + procent od wartości).

Zróżnicowanie stawek akcyzy na wyroby akcyzowe wynika z:

• właściwości i charakteru wyrobów akcyzowych (np. alkohol, wyroby tytoniowe, paliwa), przeznaczenia i sposobu użycia wyrobów akcyzowych (np. jako paliwo silnikowe lub paliwo opałowe),
• oddziaływania na zdrowie ludzi i stopnia społecznej szkodliwości.

Powyżej wskazane powody nie pozwalają na wprowadzenie zaproponowanego w interpelacji jednolitego mechanizmu ustalania stawek akcyzy na wyroby akcyzowe.

Kwestia elastyczności cenowej popytu dla wyrobów akcyzowych podlega analizom. Przed zmianą stawek podatku akcyzowego wprowadzanych np. ustawą z dnia 29 października 2021 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz ustawy o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2313) oraz ustawą z dnia 18 października 2024 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym (Dz. U. poz. 1681) przedmiotem analiz była elastyczność cenowa popytu dla wyrobów akcyzowych, co znalazło swoje odzwierciedlenie w Ocenie Skutków Regulacji (OSR) do ww. ustaw. W dokumencie tym wskazano, że podwyższenie stawek akcyzy na napoje alkoholowe ma przede wszystkim na celu ograniczenie dostępności cenowej i zmniejszenie spożycia używek. Zmiany stawek ww. wyrobów miały również zniwelować skutki inflacji, jaka w najbliższych latach prowadziłaby stopniowo do relatywnego spadku cen używek w stosunku do cen innych wyrobów. Dokumenty OSR jako załączniki do procedowanych projektów ustaw dostępne są na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji w zakładce Legislacja/Rządowy Proces Legislacyjny.

W odniesieniu do pytania dotyczącego aktualnych szacunków resortu finansów dotyczących szarej strefy w obszarze wyrobów akcyzowych należy wskazać, że w tym zakresie prowadzone są analizy i wiele szczegółowych wskaźników sektorowych wciąż podlega weryfikacji, jednakże proces należy uznać jeszcze za niezakończony. Tym samym aktualnie brak jest dostępu do pełnych danych dotyczących szarej strefy w odniesieniu do wnioskowanego zakresu. Wyroby akcyzowe, ze względu na wysokie obciążenia podatkowe, charakteryzują się podwyższonym ryzykiem występowania oszustw podatkowych oraz prób unikania opodatkowania. Minimalizowaniu występowania tych zagrożeń służą np. przepisy dotyczące składu podatkowego, zabezpieczeń akcyzowych, czy określające zasady przemieszczania wyrobów akcyzowych na obszarze kraju oraz w ramach wspólnego rynku UE. Ważnym narzędziem identyfikacji przypadków łamania oraz obchodzenia przepisów w zakresie podatku akcyzowego są kontrole przeprowadzane przez organy Krajowej Administracji Skarbowej (KAS). Poza tym stosowanie przepisów w zakresie podatku akcyzowego wspomagają narzędzia oraz systemy informatyczne, takie jak Centralny Rejestr Podmiotów Akcyzowych (CRPA), System Przemieszczania oraz Nadzoru Wyrobów Akcyzowych (EMCS), System Elektronicznego Nadzoru Transportu (SENT) oraz unijny System Wymiany Informacjami (SEED).

Podatek akcyzowy jest ważnym narzędziem używanym do kształtowania polityki fiskalnej państwa. Charakter wyrobów akcyzowych w dużym stopniu determinuje zarówno strukturę, jak i wysokość stawek akcyzowych. Kształtując przepisy w tym zakresie, bierze się pod uwagę szereg elementów należących do innych, niż fiskalna, polityk państwa – np. z zakresu ochrony zdrowia, bezpieczeństwa czy ochrony środowiska.

Natomiast w obszarze zadań realizowanych przez KAS opracowywane są Strategie Działania (ostatnie na lata 2026-2028) obejmujące obszar planowanych działań na szczeblu krajowym i regionalnym, a także działania doraźne, skierowane na konkretne wyroby akcyzowe. Zadania przyjęte w Strategiach są realizowane przez nadzorowane organy KAS poprzez podjęcie kontroli lub przeprowadzenie czynności analitycznych.

Oprócz tego, w celu zwiększenia efektywności poboru akcyzy, w KAS planowane są operacje kontrolne ukierunkowane na wykrywanie nieprawidłowości w obrocie wyrobami akcyzowymi.