Fiskalny hamulec z regulowanym pedałem. O co chodzi w sporze NIK z Ministerstwem Finansów

Miała być bezpiecznikiem chroniącym finanse państwa przed nadmiernym wzrostem wydatków. Tymczasem Najwyższa Izba Kontroli twierdzi, że przy konstruowaniu budżetu na 2025 r. stabilizująca reguła wydatkowa pozwoliła ustalić limit budżetu o 77,7 mld zł wyżej, niż wynikałoby z obliczeń NIK. Ministerstwo Finansów odpowiada, że stosowało przepisy uchwalone przez parlament. I właśnie tutaj zaczyna się znacznie ciekawszy problem niż kolejny spór o to, kto źle policzył budżet.

W finansach publicznych 84,5 mld zł trudno uznać za błąd zaokrąglenia.

Dokładnie o takiej kwocie mówi Najwyższa Izba Kontroli w analizie wykonania budżetu państwa za 2025 r. Według kontrolerów nieprawidłowości przy ustalaniu kwoty wydatków objętych stabilizującą regułą wydatkową spowodowały jej zawyżenie właśnie o 84,5 mld zł. W dalszej części mechanizmu przełożyło się to – zdaniem NIK – na limit wydatków budżetu państwa wyższy o 77,7 mld zł. Zamiast 921,6 mld zł powinien on wynosić 843,9 mld zł.

Brzmi jak gigantyczny księgowy błąd.

Tyle że sprawa jest bardziej skomplikowana, ponieważ Ministerstwo Finansów kwestionuje sposób, w jaki NIK interpretuje regułę. Wiceminister finansów Hanna Majszczyk argumentowała w Sejmie, że resort stosował regulacje obowiązujące na mocy prawa i zatwierdzone przez parlament, a część zarzutów Izby dotyczy w istocie tego, jak – zdaniem kontrolerów – reguła powinna być skonstruowana.

Możemy więc spierać się o poszczególne pozycje w równaniu. Znacznie ważniejsze jest jednak inne pytanie.

Co właściwie jest warta reguła ograniczająca wydatki państwa, jeśli jej konstrukcję można zmieniać wraz ze zmianą potrzeb budżetowych?

Reguła miała odebrać politykom część swobody

Idea stabilizującej reguły wydatkowej jest dość prosta. Jej zapis – zdecydowanie mniej.

Mechanizm został wprowadzony do polskich finansów publicznych ponad dekadę temu i po raz pierwszy wiążąco wykorzystano go przy konstruowaniu budżetu na 2015 r. Jego zadaniem jest ograniczanie tempa wzrostu określonej części wydatków publicznych w zależności między innymi od średniookresowego wzrostu gospodarczego, parametrów cenowych i zmian po stronie dochodów państwa.

Sens takiego rozwiązania jest intuicyjny.

W dobrych czasach państwo nie powinno wydawać wszystkiego, na co chwilowo pozwalają wysokie dochody. W słabszej koniunkturze nie powinno natomiast być zmuszane do gwałtownego zaciskania pasa. Wieloletnia formuła ma wygładzać politykę fiskalną i ograniczać naturalną pokusę zwiększania wydatków wtedy, kiedy pojawia się na to polityczne zapotrzebowanie.

Podobne mechanizmy nie są polskim wynalazkiem. Państwa Unii Europejskiej stosują różnego rodzaju krajowe reguły fiskalne – dotyczące wydatków, salda budżetowego czy długu. Komisja Europejska zwraca jednak uwagę na kluczową cechę takich mechanizmów: reguła działa przede wszystkim wtedy, gdy rzeczywiście jest wiążącym ograniczeniem, istnieje skuteczny monitoring jej przestrzegania i stoją za nią odpowiednie mechanizmy egzekwowania.

Innymi słowy, nie wystarczy zapisać wzoru w ustawie.

Wzór musi jeszcze faktycznie ograniczać możliwość wydawania pieniędzy.

Problem zaczyna się wtedy, gdy można zmienić parametry hamulca

Polska SRW od początku była bardziej skomplikowana niż prosty limit mówiący, że wydatki nie mogą rosnąć szybciej niż określony wskaźnik.

I niemal od początku była modyfikowana.

Dobrym przykładem jest końcówka 2015 r. W pierwotnym mechanizmie jednym z parametrów była prognozowana inflacja CPI wraz z późniejszą korektą błędów prognozy. Nowelizacja z 10 grudnia 2015 r. zastąpiła ten element średniookresowym celem inflacyjnym NBP wynoszącym 2,5 proc. Zmiana miała duże znaczenie w warunkach deflacji, ponieważ rzeczywisty wzrost cen był wówczas zdecydowanie niższy.

W tym samym budżecie na 2016 r. znalazło się ponad 17 mld zł przeznaczonych na uruchamiany wówczas program 500 plus.

Później konstrukcję reguły zmieniano kolejne razy. Poszerzano jej zakres, modyfikowano parametry i dostosowywano formułę między innymi do nadzwyczajnych warunków gospodarczych. Samo Ministerstwo Finansów argumentowało przy jednej z późniejszych reform, że pozostawienie wcześniejszej konstrukcji w warunkach gwałtownego wzrostu inflacji prowadziłoby do rezultatów niespójnych z sytuacją gospodarczą.

I to pokazuje rzeczywisty dylemat.

Reguła zbyt sztywna może być gospodarczo szkodliwa, bo nie reaguje na wojny, pandemie, kryzysy energetyczne czy gwałtowne zmiany inflacji.

Reguła zbyt elastyczna przestaje jednak być regułą.

Jeżeli za każdym razem, kiedy wynik równania staje się politycznie niewygodny, można zmienić równanie, mechanizm ograniczający władzę zaczyna być od tej samej władzy zależny.

Skąd właściwie wzięło się 84,5 miliarda?

Tegoroczny spór jest dobrym przykładem tego problemu, ponieważ nie dotyczy jednej prostej pomyłki.

Na końcową kwotę wskazaną przez NIK składa się kilka bardzo różnych elementów.

Największy z nich ma związek z obronnością. Według Izby z podstawy obliczeń należało usunąć tzw. zaliczki netto dotyczące planowanych w 2023 r. zakupów sprzętu wojskowego. Ponieważ tego nie zrobiono, kwota wydatków SRW na 2025 r. została – w ocenie NIK – zawyżona o 51,7 mld zł.

Drugi sporny element dotyczy skarbowych papierów wartościowych.

Do kwoty startowej wykorzystano maksymalną przewidzianą w ustawie budżetowej na 2024 r. wartość papierów, które mogły zostać nieodpłatnie przekazane określonym podmiotom. Było to około 24 mld zł. Tymczasem przy późniejszym podziale limitu na 2025 r. uwzględniono papiery wartościowe o wartości jedynie 150 mln zł, planowane dla Uniwersytetu Warszawskiego.

Według NIK różnica w sposobie potraktowania tych wielkości powiększyła dopuszczalną przestrzeń wydatkową o kolejne 23,6 mld zł.

Do tego dochodzi opłata mocowa. Izba od lat kwestionuje sposób uwzględniania jej w SRW. W najnowszej analizie uznała, że włączenie jej przy ustalaniu kwoty startowej zawyżyło wynik o około 8 mld zł. Podobny problem NIK wskazywała już wcześniej – w analizie dotyczącej budżetu na 2021 r. pisała o zawyżeniu limitu o ponad 4,4 mld zł między innymi wskutek sposobu potraktowania wpływów z tej opłaty.

Ostatnim większym elementem jest 1,2 mld zł potencjalnych dochodów związanych z planowanym rozszerzeniem systemu SENT na przewóz gotowego betonu. NIK uznała, że podczas przygotowywania budżetu było już wiadomo, iż wejście rozwiązania w życie od początku 2025 r. jest nierealne, dlatego skutków tej zmiany nie należało uwzględniać w kalkulacji.

Po zsumowaniu tych pozycji Izba otrzymała wspomniane 84,5 mld zł.

Według wyliczeń MF kwota wydatków objętych SRW wynosiła 1,8958 bln zł. Po korektach postulowanych przez NIK byłoby to 1,8112 bln zł.

To właśnie z tej różnicy zaczyna się cały spór.

Czy coś może być zgodne z ustawą i jednocześnie podważać sens reguły?

Tu dochodzimy do najbardziej interesującej części sprawy.

Kwota startowa na 2024 r., od której następnie wykonywano część obliczeń, nie została po prostu wymyślona w arkuszu kalkulacyjnym Ministerstwa Finansów. Znalazła się w ustawie zmieniającej ustawę o finansach publicznych.

To istotny argument resortu.

Parlament uchwalił przepisy, a Ministerstwo Finansów twierdzi, że stosowało je zgodnie z ich brzmieniem. NIK patrzy na problem szerzej i ocenia również sposób wyznaczenia wartości, które następnie trafiły do ustawowego mechanizmu. Sama Izba używa przy tym określenia „nierzetelne obliczenia” i rekomenduje Ministrowi Finansów rezygnację z mechanizmów osłabiających lub omijających działanie SRW.

Nie jest to więc prosty spór pomiędzy „legalnym” a „nielegalnym” budżetem.

Zresztą NIK sama stwierdza, że w aspekcie formalnym budżet państwa i budżet środków europejskich w 2025 r. zostały wykonane zgodnie z ustawą budżetową. Jednocześnie Izba ocenia, że sposób działania SRW nie zapobiegł nadmiernemu wzrostowi wydatków.

Obie rzeczy mogą być prawdziwe jednocześnie.

I właśnie to jest dla całego systemu najbardziej niewygodne.

Bezpiecznik może istnieć na papierze, a nie wpływać na decyzje

Jeszcze ciekawszy fragment analizy NIK dotyczy samego procesu tworzenia budżetu.

Izba ustaliła, że wysokość wydatków wynikająca z SRW nie była punktem odniesienia podczas ustalania przez ministra finansów wstępnych kwot wydatków na 2025 r.

Jeżeli tak rzeczywiście wygląda praktyka budżetowa, pojawia się fundamentalne pytanie o kolejność działania.

Teoretycznie powinno być tak: najpierw państwo dowiaduje się, jak duża jest dostępna przestrzeń fiskalna, a następnie dopasowuje do niej swoje plany.

Jeżeli natomiast najpierw zapadają najważniejsze decyzje dotyczące wydatków, a później obliczany jest limit, funkcja reguły staje się zupełnie inna. Z bezpiecznika zaczyna zmieniać się w mechanizm potwierdzający możliwość realizacji wcześniej podjętych decyzji.

Nie oznacza to automatycznie, że każdy wydatek przekraczający wcześniejszą przestrzeń fiskalną jest niepotrzebny.

Państwo musi finansować obronę, ochronę zdrowia czy świadczenia społeczne. W wyjątkowych okolicznościach rozsądne może być również zwiększanie deficytu.

Tyle że właśnie wtedy warto jasno powiedzieć, że dokonano politycznego wyboru polegającego na zwiększeniu wydatków, zamiast tworzyć wrażenie, że ich poziom został niezależnie wyznaczony przez matematyczną formułę.

Sytuacja fiskalna pokazuje, że nie jest to akademicki spór

W innych warunkach można byłoby potraktować kilkunastostronicowe wzory SRW jako temat interesujący głównie księgowych, ekonomistów i urzędników Ministerstwa Finansów.

Problem w tym, że stan polskich finansów publicznych nadaje temu sporowi zupełnie inną wagę.

W 2025 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł 283,97 mld zł, czyli 7,3 proc. PKB. Dług sektora osiągnął 59,7 proc. PKB.

Stało się to w roku, w którym polska gospodarka realnie urosła o około 3,6 proc.

Dla porównania w pandemicznym 2020 r., gdy gospodarka mierzyła się z lockdownami i nadzwyczajnymi programami pomocowymi, deficyt według późniejszej notyfikacji GUS wyniósł 7,1 proc. PKB.

Oczywiście przyczyn obecnej nierównowagi jest wiele. Sam NIK wymienia między innymi spłatę zobowiązań zaciągniętych wcześniej przez PFR i fundusze BGK, rosnące nakłady na zdrowie, świadczenia społeczne oraz inne wydatki przy słabszej realizacji części dochodów.

Nie da się więc sprowadzić 7,3-procentowego deficytu do jednego wzoru w ustawie.

Ale przy tak dużej nierównowadze jakość mechanizmu ograniczającego wzrost wydatków przestaje być kwestią techniczną.

Im bardziej skomplikowana reguła, tym bardziej trzeba ufać jej autorom

Jest jeszcze jeden problem: przejrzystość.

Przeciętny obywatel może stosunkowo łatwo zrozumieć zasadę mówiącą, że dług nie może przekroczyć określonej części PKB albo że deficyt powinien pozostawać poniżej danego poziomu.

W przypadku SRW musi zaufać administracji, że kilkadziesiąt elementów wzoru zostało policzonych prawidłowo.

Jeszcze trudniej jest wtedy, gdy wzór był przez lata wielokrotnie przebudowywany, obejmuje różnego rodzaju korekty, klauzule i szczególne zasady traktowania poszczególnych wydatków.

Kontrola społeczna staje się w takich warunkach przede wszystkim pośrednia. To NIK, eksperci, Rada Fiskalna czy inne instytucje posiadające dostęp do odpowiednich danych i kompetencji muszą sprawdzać, czy mechanizm został zastosowany prawidłowo.

Nie musi to oznaczać, że prostsza reguła zawsze byłaby lepsza. Finanse państwa są skomplikowane, więc nadmiernie uproszczone ograniczenie mogłoby prowadzić do równie złych rezultatów.

Istnieje jednak koszt złożoności.

Jeżeli jedynie niewielka grupa specjalistów jest w stanie ustalić, dlaczego limit wydatków wyniósł akurat 1,8958 bln zł, publiczna debata o rzeczywistym ograniczeniu polityki fiskalnej staje się znacznie trudniejsza.

Spór o 84,5 mld zł odsłania większy problem

Najciekawsze w raporcie NIK nie jest więc nawet samo 84,5 mld zł.

Znacznie ważniejsze jest pytanie o to, czego właściwie oczekujemy od reguły fiskalnej.

Jeżeli ma jedynie uporządkować sposób liczenia wydatków, jej obecna złożoność może być uzasadniona.

Jeżeli jednak ma być prawdziwym ograniczeniem dla kolejnych rządów, powinna spełniać znacznie trudniejszy warunek: politycy muszą odczuwać jej działanie właśnie wtedy, kiedy chcieliby wydać więcej.

Komisja Europejska zwraca uwagę, że reguły fiskalne są skuteczne wtedy, gdy rzeczywiście wiążą prowadzących politykę, są odpowiednio monitorowane i posiadają wiarygodne mechanizmy egzekwowania.

Polski przypadek pokazuje napięcie wpisane w każdą ustawową regułę.

Parlament może uchwalić ograniczenie dla przyszłych wydatków.

Ten sam parlament może jednak później zmienić ustawę, która to ograniczenie ustanowiła.

Dlatego spór pomiędzy NIK a Ministerstwem Finansów warto sprowadzić nie do efektownego pytania, czy ktoś „znalazł” dodatkowe 85 mld zł, lecz do znacznie trudniejszego:

czy stabilizująca reguła wydatkowa nadal wyznacza granice polityki fiskalnej, czy przede wszystkim opisuje granice, które wcześniej wyznaczyła polityka?

Jeżeli prawdziwa jest ta druga możliwość, najważniejszym problemem nie jest pojedyncza kwota wpisana do wzoru.

Problemem jest konstrukcja całego hamulca.