Na stronie Rządowego Centrum Legislacji opublikowano projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw (UD289). Projekt nowelizacji przewiduje podwyższenie stawek akcyzy na napoje alkoholowe w latach 2026-2027. W ogólnej dyskusji na temat planowanej przez rząd podwyżki umyka jednak, że nowelizacja ta kolejny raz narusza mapę akcyzową wprowadzoną w 2022 roku. Konsekwencje tego naruszenia wykraczają daleko poza same stawki podatkowe, gdyż podważają one fundamentalną zasadę zaufania do państwa i całkowicie dyskredytują podobne rozwiązania w przyszłości.
Założenia mapy akcyzowej
W październiku 2021 roku Sejm przyjął nowelizację ustawy o podatku akcyzowym, wprowadzając do polskiego porządku prawnego mapę akcyzową, czyli z góry określony, długoterminowy plan zmian wysokości stawek podatku akcyzowego od napojów alkoholowych, wyrobów tytoniowych, susz tytoniowy oraz wyrobów nowatorskich. Zgodnie z założeniami mapy akcyzowej z 2021 roku, akcyza na alkohol w roku 2022 wzrosła o 10% (w stosunku do roku 2021), natomiast w latach 2023-2027 miała rosnąć o 5% rocznie.
Wprowadzenie mapy akcyzowej spotkało się z pozytywnym przyjęciem branży, która zyskała narzędzie umożliwiające podejmowanie wieloletnich decyzji biznesowych. Rozwiązanie to nie jest zresztą autorską koncepcją wypracowaną przez polskie Ministerstwo Finansów – podobne narzędzia z powiedzeniem funkcjonują w wielu państwach Unii Europejskiej.
Niestabilność systemu podatkowego
Zauważalnym mankamentem polskiego systemu podatkowego jest jego niestabilność, objawiająca się w częstych zmianach przepisów prawa podatkowego. Taki stan rzeczy jest bolączką przedsiębiorców prowadzących działalność w Polsce – aż 53% z nich deklaruje, że częstotliwość zmian legislacyjnych jest zbyt wysoka, przy czym za najbardziej niestabilny przedsiębiorcy uznali obszar podatków i księgowości (62% wskazań). Jednocześnie 85% ankietowanych oceniło uciążliwość wprowadzanych zmian legislacyjnych jako istotną lub bardzo istotną[1].
Na tym tle niezrozumiałe są argumenty zawarte w uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy akcyzowej. Projektodawcy wskazują bowiem, że zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa nie może być rozumiana w sposób „sztywny”, nieuwzględniający nieprzewidzianych zjawisk gospodarczych. Za takie czynniki uznano rosnącą inflację oraz wzrost wynagrodzeń, które – zdaniem autorów projektu – zwiększają dostępność cenową alkoholu i podważają pierwotne cele mapy akcyzowej. W rezultacie zaproponowano podwyższenie stawek akcyzy na alkohol etylowy, piwo, wino, napoje fermentowane oraz wyroby pośrednie o 15% w 2026 r. względem poziomu z 2025 r., a następnie o kolejne 10% w 2027 r., podczas gdy w pierwotnych założeniach mapy akcyzowej podwyżki te miały wynieść 5% rocznie.
Proponowane zmiany stanowią jednak odejście od zasady zaufania do państwa, która jest wywodzona z art. 2 Konstytucji RP. I choć w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że jednostka powinna się liczyć z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany obowiązującego prawa albo niezwłocznego wejścia w życie nowych regulacji (zob. wyrok TK z 7 lutego 2001 roku, K 27/00) to organy administracji rządowej powinny mieć na uwadze, że każde takie odstępstwo poddaje pod wątpliwość wiarygodność państwa.
Dodatkowo, w przypadku przepisów podatkowych, które silnie ingerują w działalność gospodarczą, konieczne jest zachowanie wyższego standardu, m.in. w zakresie odpowiedniego vacatio legis. Ten standard wyartykułowała również koalicja rządowa, deklarując w umowie koalicyjnej odbudowanie zaufania pomiędzy państwem a przedsiębiorcami, powrotu przewidywalności w systemie podatkowym, ustabilizowania prawa czy w końcu zasadę minimum sześciomiesięcznego vacatio legis dla zmian w prawie podatkowym. Ten standard nie został zachowany ani w przypadku projektowanej nowelizacji (projekt ustawy, choć ma wejść w życie 1 stycznia 2025 roku, jest obecnie na etapie prac rządowych) ani w przypadku nowelizacji z 2024 roku, gdy mapa akcyzowa została zmieniona w zakresie wyrobów tytoniowych i wyrobów nowatorskich.
Dylemat polityki zdrowotnej
Podatek akcyzowy jest tą daniną publiczną, do której Ministerstwo Finansów sięga w sytuacji konieczności zwiększenia dochodów budżetowych. Akcyza cechuje się relatywnie wysoką efektywnością fiskalną, a ryzyko uchylania się od opodatkowania zmniejsza ograniczona liczba podatników i rozbudowany system kontroli. Jednocześnie społeczny opór przeciwko podwyżkom podatku akcyzowego jest nieporównywalnie niższy niż np. w przypadku podatku VAT, którego wysokość konsument może z łatwością sprawdzić na paragonie.
Z drugiej strony, podnoszenie stawek akcyzy – z uwagi na cenotwórczy charakter tego podatku – jest jednym z narzędzi realizacji polityki ograniczania dostępności alkoholu. Światowa Organizacja Zdrowia wskazuje, że podwyżka akcyzy na napoje alkoholowe jest sprawdzonym sposobem na ograniczenie spożycia alkoholu, a jednocześnie zapewnia rządom dochody pozwalające zrekompensować koszty ekonomiczne wynikające ze szkodliwego spożycia alkoholu[2]. Do tych argumentów sięga również Ministerstwo Finansów, uzasadniając konieczność podwyżki stawek akcyzy.
Racjonalna polityka zdrowotna nie powinna jednak pozostawać w oderwaniu od polityki gospodarczej. Podwyżki akcyzy na używki potęgują ryzyko wzrostu szarej strefy, co z kolei skutkuje zmniejszeniem dochodów podatkowych oraz stwarza presję na wzrost nakładów na administrację podatkową. Nie mniej istotne jest ryzyko, że podwyżki uderzą w lokalnych przedsiębiorców z sektora MŚP, będącymi producentami alkoholu. To z kolei nieuchronnie prowadzi do daleko idących konsekwencji społecznych, takich jak choćby wzrost bezrobocia w słabiej rozwiniętych regionach.
Tym samym racjonalna polityka zdrowotna w zakresie używek powinna być nie tylko przewidywalna, ale także w sposób zrównoważony uwzględniać cele polityki społecznej i gospodarczej. Realizacja tego celu wymaga jednak w pierwszej kolejności poprawy standardów współpracy pomiędzy Ministerstwem Finansów a Ministerstwem Zdrowia. Choć oba te resorty posiadają narzędzia służące realizacji tej samej polityki państwa, trudno nie odnieść wrażenia, że dialog między nimi przypomina częściej przeciąganie liny niż realizację wspólnego celu.
Bez zmiany tego paradygmatu, dalsze zmiany w strukturze stawek akcyzy będą jedynie doraźnymi rozwiązaniami służącymi zwiększaniu dochodów budżetowych, które ostatecznie podważą zaufanie przedsiębiorców do państwa i zniweczą ideę planowania długoterminowej polityki podatkowej.
Autor: dr Mateusz Lewandowski, prawnik specjalizujący się w prawie podatkowym, ze szczególnym uwzględnieniem wykorzystania sztucznej inteligencji w systemach podatkowych, ekspert Instytutu Podatków i Finansów Publicznych
Podobne artykuły:
Na kilka dni przed wejściem w życie obowiązkowego korzystania z Krajowego Systemu e-Faktur zaplanowano kilkudniową przerwę techniczną, która objęła najważniejsze [...]
Wraz z wdrożeniem Krajowego Systemu e-Faktur zmienia się nie tylko sposób dokumentowania sprzedaży, ale także podejście do bezpieczeństwa danych i [...]
Złoto inwestycyjne od lat pełni istotną funkcję jako narzędzie długoterminowego zabezpieczenia wartości kapitału. Szczególnie w okresach podwyższonej inflacji, niestabilności rynków [...]
Wdrożenie Krajowego Systemu e-Faktur (KSeF) to jedno z największych przedsięwzięć cyfryzacyjnych w obszarze podatków w Polsce. Oprócz istotnych zmian legislacyjnych [...]
W ostatnich latach ulga na robotyzację stała się jednym z istotnych instrumentów wspierających przedsiębiorców w procesie automatyzacji produkcji. Uregulowana w [...]
Co kryje się za zwolnieniem z VAT w unijnym programie SAFE? Jakie ryzyka wiążą się z tym rozwiązaniem? Czy zamysłem [...]