Budżetowa luka coraz większa. Państwo wydaje szybciej, niż zbiera podatki

Po pierwszych dwóch miesiącach 2026 r. deficyt budżetu państwa osiągnął 48,5 mld zł. Oznacza to wykorzystanie już 17,8 proc. limitu zaplanowanego na cały rok. Choć wyniki z początku roku należy oceniać ostrożnie, trudno sprowadzić je wyłącznie do sezonowych wahań w przepływach budżetowych.

Dane pokazują bowiem problem, który narasta od kilku lat. Dochody państwa zwiększają się znacznie wolniej niż wydatki. W porównaniu z analogicznym okresem poprzedniego roku wpływy budżetowe wzrosły zaledwie o 3,4 proc., podczas gdy wydatki były wyższe aż o 13,2 proc.

Jeżeli ta dysproporcja utrzyma się w kolejnych miesiącach, wykonanie tegorocznego budżetu może okazać się znacznie trudniejsze, niż zakładano podczas jego uchwalania.

Dochody są prognozą, wydatki – realnym zobowiązaniem

Jedną z podstawowych słabości prowadzonej w ostatnich latach polityki fiskalnej jest zbyt optymistyczne planowanie dochodów budżetowych.

Ustawa budżetowa nie traktuje bowiem dochodów i wydatków w taki sam sposób. Kwoty zapisane po stronie wydatkowej określają limity, do których poszczególni dysponenci mogą wykorzystywać środki publiczne. Ich ujęcie w budżecie tworzy więc realną podstawę do ponoszenia wydatków.

Dochody mają inny charakter. Są jedynie przewidywaniem tego, ile państwo zdoła uzyskać na podstawie obowiązujących przepisów podatkowych, sytuacji gospodarczej, poziomu inflacji oraz skuteczności administracji skarbowej. Samo wpisanie określonej kwoty do ustawy budżetowej nie powoduje, że pieniądze rzeczywiście wpłyną do państwowej kasy.

W praktyce wydatki zapisane w budżecie najczęściej zostaną poniesione, natomiast dochody mogą okazać się niższe od przyjętych założeń. Można zaplanować bardzo wysokie wpływy z VAT, CIT lub akcyzy, jednak bez zmian w przepisach, poprawy koniunktury albo zwiększenia skuteczności poboru podatków pozostaną one jedynie prognozą.

Ta różnica stwarza pokusę konstruowania budżetu w oparciu o nadmiernie optymistyczne założenia. Im wyższe dochody zostaną zapisane w planie, tym większe wydatki można formalnie przewidzieć bez wykazywania jeszcze większego deficytu.

Trzy lata nietrafionych prognoz

Wynik budżetu po lutym 2026 r. może budzić niepokój, ale nie jest wydarzeniem całkowicie niespodziewanym. W poprzednich latach rzeczywiste dochody podatkowe regularnie pozostawały znacznie poniżej wielkości zapisanych w planach budżetowych.

W pierwotnym projekcie budżetu na 2023 r. zakładano wpływy podatkowe w wysokości 545,3 mld zł. Ostatecznie wyniosły one 506,9 mld zł, a więc o 38,4 mld zł mniej.

Podobnie było w 2024 r. Zaplanowano wówczas 603,9 mld zł dochodów podatkowych, podczas gdy faktyczne wpływy wyniosły 555,9 mld zł. Różnica sięgnęła prawie 50 mld zł.

Również prognozy na 2025 r. okazały się nadmiernie optymistyczne. Dochody podatkowe miały wynieść 570,7 mld zł, lecz według dostępnych szacunków osiągnęły około 529,2 mld zł. Oznacza to kolejne przeszacowanie przekraczające 40 mld zł.

Łącznie w ciągu trzech lat przeciętna różnica pomiędzy planowanymi a uzyskanymi dochodami podatkowymi wyniosła ponad 42 mld zł rocznie. Trudno więc traktować te rozbieżności jako jednostkowe pomyłki. Coraz bardziej przypominają one stały element sposobu planowania finansów państwa.

Gospodarka rośnie szybciej niż wpływy podatkowe

Niepokój budzi również relacja pomiędzy wzrostem gospodarczym a dynamiką dochodów podatkowych.

W normalnych warunkach wzrost nominalnego PKB powinien przekładać się na większe wpływy do budżetu. Rosnące wynagrodzenia i zyski przedsiębiorstw zwiększają dochody z PIT i CIT, natomiast wyższa konsumpcja powinna prowadzić do wzrostu wpływów z VAT i akcyzy.

W latach 2023–2026 nominalny PKB ma zwiększyć się o około 22 proc. Tymczasem zgodnie z planami dochody podatkowe mają wzrosnąć w tym okresie jedynie o około 14 proc.

Jeżeli również w 2026 r. rzeczywiste wpływy okażą się niższe od planowanych o 30–40 mld zł, dynamika dochodów podatkowych może być jeszcze słabsza. W takim wariancie gospodarka wzrosłaby nominalnie o około 22 proc., a wpływy podatkowe jedynie o około 7 proc.

W tym samym czasie wydatki budżetu zwiększają się znacznie szybciej. W 2023 r. wyniosły około 660 mld zł, natomiast w 2026 r. mają sięgnąć 919 mld zł. Oznacza to wzrost o blisko 40 proc.

Podobną tendencję widać w całym sektorze instytucji rządowych i samorządowych. Jeszcze w 2022 r. jego wydatki odpowiadały 43,5 proc. PKB, natomiast obecnie oscylują wokół 50 proc. PKB.

Państwo zwiększa więc skalę wydatków znacznie szybciej, niż rozwija się gospodarka i rosną wpływy podatkowe.

Słaby luty zmienił obraz początku roku

Styczniowe wyniki budżetu mogły jeszcze dawać podstawy do umiarkowanego optymizmu. Dochody były wówczas o ponad 17 proc. wyższe niż rok wcześniej. Za wzrost ten odpowiadały jednak w dużej mierze wysokie wpływy z VAT związane z przesunięciem części rozliczeń z końca 2025 r.

Dane po lutym przyniosły już znacznie mniej korzystny obraz.

Po dwóch miesiącach dochody budżetu państwa wyniosły 78,3 mld zł. Było to zaledwie o 3,4 proc. więcej niż w analogicznym okresie poprzedniego roku. Zrealizowano tym samym 12,1 proc. rocznego planu dochodów.

Wydatki osiągnęły natomiast 126,8 mld zł i były wyższe o 13,2 proc. rok do roku. Oznaczało to wykonanie 13,8 proc. całorocznego limitu.

Już na początku roku wydatki nie tylko rosną zatem znacznie szybciej niż dochody, ale również są realizowane w wyższym tempie względem planu.

Czy plan dochodów na 2026 r. również zostanie niewykonany?

Dwa pierwsze miesiące nie pozwalają jeszcze przesądzić o wykonaniu budżetu w całym roku. Wyników za styczeń i luty nie należy mechanicznie przenosić na kolejne miesiące.

Mimo to dane wskazują na dwa istotne zagrożenia.

Po pierwsze, dochody ponownie rosną wolniej niż gospodarka, podczas gdy wydatki zwiększają się w tempie dwucyfrowym. Jeżeli taki układ utrzyma się dłużej, deficyt może narastać szybciej, niż założono.

Po drugie, poziom wykonania planu dochodowego jest niemal identyczny jak rok wcześniej. Po lutym 2025 r. zrealizowano około 12 proc. planowanych dochodów, a ostatecznie prognoza okazała się zawyżona o około 40 mld zł. W 2026 r. wykonanie wynosi obecnie 12,1 proc.

Dodatkowym problemem jest sposób skonstruowania tegorocznego planu. W dochodach uwzględniono około 10 mld zł, które miały pochodzić z podwyżek podatków i opłat, mimo że część odpowiednich przepisów nie weszła w życie.

Około 3 mld zł miały przynieść między innymi zmiany dotyczące opłaty cukrowej, podatku od wygranych i stawek akcyzy. Regulacje te zostały jednak zawetowane pod koniec grudnia. Ryzyko ich zablokowania było przy tym sygnalizowane przez Kancelarię Prezydenta już kilka miesięcy wcześniej.

Uwzględnianie takich wpływów w planie dochodowym trudno uznać za ostrożne podejście do projektowania budżetu. W praktyce część luki była widoczna jeszcze przed rozpoczęciem roku.

Koszty obsługi państwa szybko rosną

Podczas gdy wpływy pozostają niepewne, tempo realizacji wydatków jest wyższe niż rok wcześniej. Po lutym wykorzystano 13,8 proc. rocznego limitu, wobec 12,2 proc. w analogicznym okresie poprzedniego roku.

Jednym z głównych powodów jest gwałtowny wzrost kosztów obsługi długu publicznego. Wydatki na ten cel zwiększyły się z 6,6 mld zł do 11,5 mld zł, czyli o około 75 proc.

Wzrosły również środki przekazane Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Po dwóch miesiącach było to 25,1 mld zł, wobec 21,5 mld zł rok wcześniej. Oznacza to wzrost o około 17 proc.

Są to w znacznej mierze wydatki o charakterze sztywnym, wynikające z obowiązujących zobowiązań państwa. Ich ograniczenie w trakcie roku byłoby bardzo trudne, zarówno ze względów prawnych, jak i społecznych.

W przypadku niższych dochodów pole manewru po stronie wydatkowej pozostaje więc niewielkie. Państwo może być zmuszone do zwiększenia zadłużenia, przesunięcia części wydatków albo zmiany ustawy budżetowej.

Problemem nie jest jeden słaby miesiąc

Dane z początku 2026 r. nie oznaczają jeszcze kryzysu finansów publicznych ani nie przesądzają o konieczności natychmiastowej nowelizacji budżetu. Pokazują jednak utrwalającą się nierównowagę.

Państwo od kilku lat planuje dochody wyższe od tych, które później rzeczywiście uzyskuje. Jednocześnie zwiększa wydatki w tempie znacznie szybszym niż wpływy podatkowe i nominalny wzrost gospodarki.

Takiego modelu nie można utrzymywać bez końca. Brakujące środki muszą zostać pokryte długiem, ograniczeniem przyszłych wydatków albo zwiększeniem obciążeń podatkowych.

Jeżeli różnica pomiędzy dochodami a wydatkami będzie się pogłębiała, jeszcze w 2026 r. może pojawić się potrzeba nowelizacji budżetu. W kolejnych latach wybór będzie coraz trudniejszy: dalsze zadłużanie państwa, ograniczenie części wydatków lub podniesienie podatków.

Największym zagrożeniem nie jest zatem sam deficyt po dwóch miesiącach roku. Jest nim rosnąca różnica pomiędzy tym, ile państwo chce wydawać, a tym, ile rzeczywiście potrafi zebrać.