Budżet państwa pokazuje tylko część rachunku. Gdzie naprawdę płyną publiczne pieniądze?

Jeżeli ktoś chciałby dowiedzieć się z ustawy budżetowej, ile właściwie kosztuje funkcjonowanie polskiego państwa, szybko trafiłby na problem. W 2025 r. wydatki budżetu państwa wyniosły około 870 mld zł. Tymczasem cały sektor instytucji rządowych i samorządowych wydał równowartość 50,9 proc. PKB – czyli w przybliżeniu dwa biliony złotych. Obie liczby są prawidłowe. Po prostu opisują zupełnie inne fragmenty finansów publicznych.

To dobry punkt wyjścia do rozmowy o tym, na co właściwie wydaje pieniądze państwo.

Bo „budżet państwa” i „finanse państwa” nie są synonimami.

Ustawa budżetowa pokazuje ogromną część działalności sektora publicznego, ale nie obejmuje wszystkich dochodów, wydatków ani zobowiązań instytucji wykonujących zadania publiczne. Obok niej funkcjonują samorządy, Narodowy Fundusz Zdrowia, system ubezpieczeń społecznych, państwowe fundusze celowe oraz fundusze obsługiwane przez Bank Gospodarstwa Krajowego.

Jeżeli więc chcemy odpowiedzieć na pytanie, ile państwo pobiera i ile wydaje, trzeba najpierw zdecydować, o którym państwie właściwie mówimy.

Budżet centralny nie jest bilansem całego sektora publicznego

To rozróżnienie dobrze widać po samych dochodach podatkowych.

W 2025 r. do budżetu państwa wpłynęło około 529 mld zł z podatków. Największym źródłem był VAT, który przyniósł 321,6 mld zł. Akcyza dała 92,5 mld zł, CIT 63,7 mld zł, a PIT – zaledwie 28,8 mld zł.

Ostatnia liczba może wyglądać zaskakująco. Nie oznacza jednak, że Polacy nagle przestali płacić podatek dochodowy.

Od 2025 r. zmienił się system finansowania samorządów. Znacznie większa część dochodów z PIT została skierowana bezpośrednio do jednostek samorządu terytorialnego. W samym 2025 r. otrzymały one z tego tytułu 174,1 mld zł.

Jeżeli popatrzymy tylko na budżet centralny, zobaczymy więc gwałtowny spadek wpływów z PIT.

Jeżeli spojrzymy na cały sektor publiczny, pieniądze nie zniknęły. Po prostu zmienił się ich adres.

To jeden z powodów, dla których czytanie finansów państwa wyłącznie przez pryzmat budżetu centralnego może prowadzić do błędnych wniosków.

Nie wszystkie pieniądze publiczne powinny trafiać do jednego worka

Samo istnienie instytucji finansowych poza budżetem państwa nie jest niczym niepokojącym.

Samorząd powinien dysponować własnymi dochodami. System emerytalny wymaga osobnych rozliczeń. Ochrona zdrowia jest w dużej części finansowana ze składki zdrowotnej trafiającej do NFZ. Fundusze celowe mogą być użyteczne wtedy, gdy państwo chce powiązać określone źródło dochodu z konkretnym zadaniem.

Nie ma więc sensu domagać się, aby każda złotówka publicznych pieniędzy przechodziła przez jedną tabelę Ministerstwa Finansów.

Problem zaczyna się gdzie indziej.

Chodzi o sytuację, w której zadania charakterystyczne dla administracji centralnej są finansowane poza ustawą budżetową w sposób ograniczający parlamentowi możliwość bieżącej kontroli nad wydatkami i zadłużeniem.

I właśnie dlatego w ostatnich latach tak dużo uwagi przyciągają fundusze obsługiwane przez BGK.

135 miliardów poza klasycznym budżetem

Najwyższa Izba Kontroli od kilku lat zwraca uwagę na rosnącą rolę pozabudżetowych mechanizmów finansowania.

W 2024 r. ze środków funduszy obsługiwanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego sfinansowano zadania na ponad 135 mld zł. Była to kwota odpowiadająca ponad 16 proc. wydatków budżetu państwa i około 3,7 proc. ówczesnego PKB. Zadłużenie tych funduszy na koniec roku zbliżyło się do 350 mld zł.

Przez takie instrumenty finansowano w ostatnich latach bardzo różne zadania.

Najpierw były to działania związane z pandemią. Później finansowano między innymi pomoc związaną z wojną w Ukrainie, działania osłonowe w czasie kryzysu energetycznego oraz znaczną część wydatków związanych z modernizacją armii.

Sama lista tych wydatków pokazuje, dlaczego fundusze były dla kolejnych rządów atrakcyjne.

Wiele z nich pojawiło się nagle i wymagało szybkiego uruchomienia ogromnych kwot.

Problem polega na tym, że rozwiązanie stworzone dla nadzwyczajnych sytuacji łatwo może stać się normalnym sposobem finansowania państwa.

Poza budżetem nie oznacza poza rachunkiem

Przeniesienie wydatku do funduszu nie sprawia, że przestaje on obciążać finanse publiczne.

Jeszcze lepiej widać to przy zadłużeniu.

Jeżeli BGK emituje obligacje, aby sfinansować zadanie publiczne, zobowiązanie nadal istnieje. Trzeba zapłacić odsetki, a później wykupić papiery wartościowe. Z punktu widzenia ekonomicznego nie zmienia się również fakt, że środki służą realizowaniu polityki państwa.

Zmienia się natomiast miejsce, w którym dług jest widoczny.

To między innymi dlatego krajowa miara państwowego długu publicznego i szersza miara stosowana według metodologii unijnej potrafią wyraźnie się od siebie różnić.

Na koniec 2025 r. dług sektora instytucji rządowych i samorządowych według metodologii UE wyniósł 2,335 bln zł, czyli 59,7 proc. PKB.

Dług pozabudżetowy nie jest więc długiem niewidzialnym.

Jest natomiast mniej widoczny dla obywatela, który próbuje zrozumieć sytuację państwa poprzez lekturę samego budżetu.

Parlament widzi mniej, niż sugeruje nazwa „ustawa budżetowa”

To prowadzi do drugiego problemu: kontroli.

Klasyczny budżet państwa przechodzi pełną procedurę parlamentarną. Rząd przedstawia plan dochodów i wydatków, Sejm i Senat nad nim pracują, a następnie wykonanie budżetu analizuje między innymi Najwyższa Izba Kontroli.

W przypadku niektórych mechanizmów pozabudżetowych kontrola jest bardziej rozproszona.

Nie oznacza to, że nikt tych pieniędzy nie kontroluje albo że nie istnieją dokumenty pokazujące przepływy finansowe. Takie twierdzenie byłoby zbyt daleko idące.

Problem polega raczej na tym, że informacje trzeba zbierać z różnych miejsc, a parlament nie decyduje o każdej zmianie w planie finansowym w taki sposób, jak przy klasycznych wydatkach budżetowych.

NIK właśnie dlatego krytykuje nadmierne wykorzystywanie funduszy BGK. Zdaniem Izby osłabia ono zasadę jedności budżetu, jego przejrzystość oraz rolę ustawy budżetowej jako podstawowego planu finansowego państwa.

I to jest znacznie poważniejszy argument niż samo stwierdzenie, że część pieniędzy znajduje się „poza budżetem”.

Chodzi o możliwość zrekonstruowania całego rachunku.

Na co więc naprawdę wydajemy pieniądze?

Tutaj zaczyna się kolejna trudność.

W 2025 r. wydatki całego sektora instytucji rządowych i samorządowych odpowiadały 50,9 proc. PKB. Rok wcześniej było to 49,2 proc., a w 2023 r. 46,9 proc.

Oznacza to bardzo szybki wzrost udziału państwa w gospodarce mierzony wydatkami sektora general government.

Ale tych pieniędzy nie da się po prostu podzielić według kilku pozycji znajdujących się na pierwszych stronach ustawy budżetowej.

Weźmy rok 2025.

Największą pozycją widoczną w częściach budżetu centralnego były środki kierowane do ZUS – 180,5 mld zł. Na obronę narodową wydano z tej części budżetu 118,6 mld zł. Obsługa długu Skarbu Państwa pochłonęła 72,8 mld zł, budżety wojewodów 58,7 mld zł, a część „Zdrowie” 46,2 mld zł.

Nie oznacza to jednak, że 180,5 mld zł było całkowitym kosztem emerytur albo że 46,2 mld zł stanowiło wszystkie publiczne wydatki na ochronę zdrowia.

To jedynie kwoty widoczne w konkretnych częściach budżetu państwa.

Świadczenia emerytalne finansowane są również ze składek. Ochrona zdrowia przede wszystkim przez NFZ. Do tego dochodzą samorządy i inne instytucje.

Znów widzimy więc ten sam problem: jedna tabela pokazuje fragment rzeczywistości i bardzo łatwo pomylić go z całością.

Coraz większa część pieniędzy jest wydana, zanim zacznie się polityczna dyskusja

Swoboda rządu w kształtowaniu budżetu również jest mniejsza, niż mogłoby się wydawać.

Znaczna część wydatków wynika z obowiązujących ustaw, umów albo wcześniejszych zobowiązań.

Jeżeli państwo ustanawia świadczenie przysługujące milionom obywateli, później musi znaleźć pieniądze na jego wypłatę. Jeżeli przyznaje określone uprawnienia emerytalne, nie może z roku na rok przestać ich finansować. Podobnie wygląda sytuacja ze składkami przekazywanymi do instytucji międzynarodowych, wynagrodzeniami, wieloletnimi kontraktami czy obsługą zadłużenia.

Dług jest pod tym względem szczególnie ciekawy.

W 2026 r. w samym budżecie państwa na obsługę długu Skarbu Państwa zapisano 90 mld zł. To około 2,2 proc. PKB. Ministerstwo Finansów przewiduje przy tym, że w kolejnych latach koszt ten będzie dalej rósł w relacji do gospodarki.

To pieniądze, których nie można swobodnie przesunąć na szpital, szkołę, linię kolejową czy zakup uzbrojenia.

Są ceną wcześniejszych decyzji o zadłużeniu.

Deficyt ogranicza przyszłe wybory

Dług publiczny bywa przedstawiany tak, jak gdyby każdy obywatel otrzymywał część państwowego kredytu do osobistej spłaty.

To kiepska analogia.

Państwo nie działa jak gospodarstwo domowe. Jego obligacje są stale refinansowane, ma ono własny system podatkowy, wieloletnie dochody i gospodarkę będącą podstawą ich obsługi.

Nie oznacza to jednak, że wielkość długu jest dla obywatela obojętna.

Im więcej państwo musi przeznaczać na odsetki, tym mniej ma przestrzeni na inne zadania. Wysokie potrzeby pożyczkowe zwiększają również zależność od warunków panujących na rynkach finansowych.

W 2025 r. Polska odnotowała deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w wysokości 284 mld zł, czyli 7,3 proc. PKB. Był to jeden z najwyższych deficytów w Unii Europejskiej.

To szczególnie ważne dlatego, że nie wydarzyło się to w czasie głębokiej recesji.

Wysoki deficyt w okresie wzrostu gospodarczego oznacza mniejszy margines bezpieczeństwa na wypadek kolejnego poważnego kryzysu.

Jeżeli przyjdzie recesja, kolejny szok energetyczny albo potrzeba jeszcze większych nakładów na bezpieczeństwo, państwo może potrzebować dodatkowego zadłużenia właśnie w momencie, kiedy już startuje z wysokiego poziomu deficytu.

Nie każdy wydatek przynosi ten sam efekt

Samo ograniczanie wszystkich wydatków według jednego klucza byłoby jednak równie dużym uproszczeniem.

Milion złotych przeznaczony na jednorazową konsumpcję nie jest ekonomicznie tym samym co milion złotych wydany na linię kolejową, sieć energetyczną albo cyfryzację administracji.

Inwestycja może stworzyć aktywo, z którego gospodarka będzie korzystać przez dziesięciolecia.

Ale również tutaj potrzebna jest ostrożność.

Nie każdy wydatek nazwany „inwestycją” automatycznie zwiększa produktywność. Źle zaprojektowana infrastruktura może być kosztowna w utrzymaniu i przynosić niewielkie korzyści. Dobry projekt może natomiast podnieść możliwości gospodarki na wiele lat.

Dlatego ważniejsza od prostego podziału na „wydatki dobre” i „wydatki złe” jest jakość oceny projektów.

Państwo potrzebuje informacji, czy wydane pieniądze rzeczywiście osiągnęły cel.

I pod tym względem przejrzystość ponownie staje się czymś więcej niż kwestią estetyki księgowej.

Jeżeli trudno ustalić, ile kosztuje konkretny program, z jakich źródeł jest finansowany i jakie przynosi rezultaty, równie trudno później zdecydować, czy warto go kontynuować.

Paradoks funduszy: miały zwiększyć elastyczność, mogą usztywniać przyszłe budżety

Pozabudżetowe finansowanie ma jeszcze jedną cechę, o której łatwo zapomnieć.

Pozwala przenieść część kosztu w czasie.

Dzisiaj można wyemitować obligacje i szybko sfinansować określony program. Spłata przypada jednak na kolejne lata.

Dobrym przykładem są zobowiązania z okresu pandemii.

W 2025 r. budżet państwa przekazał 34,6 mld zł na spłatę obligacji wraz z odsetkami Polskiego Funduszu Rozwoju wyemitowanych wcześniej na potrzeby tarcz finansowych. Kolejne 21,6 mld zł trafiło do Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 przede wszystkim na finansowanie wykupu obligacji BGK wyemitowanych w latach 2020–2023.

Pieniądze wydane kilka lat wcześniej wróciły więc do budżetu w formie zobowiązań, które trzeba było obsłużyć.

To nie dowodzi, że pandemiczna pomoc była błędem.

Pokazuje natomiast, że fundusz pozabudżetowy nie tworzy darmowej przestrzeni fiskalnej.

Może jedynie przesunąć moment, w którym rachunek staje się najbardziej widoczny.

Czy powinniśmy wszystko przenieść do budżetu?

Nie.

Taki wniosek byłby zbyt prosty.

Nie ma powodu, aby likwidować samodzielność finansową samorządów, NFZ czy systemu ubezpieczeń społecznych tylko dlatego, że ich wydatki nie są częścią budżetu państwa.

Problemem nie jest wielość instytucji.

Problemem jest brak jednego, przystępnego obrazu pokazującego obywatelowi i parlamentowi, jak te instytucje składają się na całość.

Potrzebne byłoby więc coś w rodzaju skonsolidowanego rachunku państwa – dokumentu przygotowanego w taki sposób, aby można było bez ekonomicznego doktoratu odpowiedzieć przynajmniej na kilka pytań.

Ile cały sektor publiczny zebrał?

Ile wydał?

Na jakie funkcje?

Jak duża część została sfinansowana bieżącymi dochodami, a jak duża długiem?

Jakie zobowiązania powstały poza budżetem centralnym?

Ile będzie kosztowała ich obsługa w przyszłości?

Takie informacje w dużej mierze już istnieją. GUS, Eurostat, Ministerstwo Finansów, BGK, NFZ, ZUS i NIK publikują ogromną ilość danych.

Problem polega na tym, że obywatel musi samodzielnie złożyć z nich państwo niczym puzzle.

Budżet powinien być mapą, a nie jednym z elementów układanki

W 2026 r. wydatki samego budżetu państwa zaplanowano na 918,9 mld zł.

Ta liczba będzie pojawiać się w debacie politycznej przez cały rok.

Będzie zestawiana z dochodami, deficytem, podatkami i kolejnymi programami wydatkowymi.

Warto jednak pamiętać, że nie odpowiada ona na pytanie, ile kosztuje funkcjonowanie całego sektora publicznego.

Nie pokazuje wszystkich emerytur.

Nie pokazuje całej ochrony zdrowia.

Nie obejmuje pełnych wydatków samorządów.

Nie pokazuje też w jednym miejscu wszystkich operacji funduszy wykorzystywanych do finansowania zadań państwa.

I dlatego podstawowym problemem polskich finansów publicznych może być dziś nie tyle brak danych, ile brak jednej czytelnej opowieści, która je ze sobą łączy.

Można prowadzić spór o wysokość podatków.

Można dyskutować o 800 plus, wydatkach na wojsko, ochronie zdrowia czy inwestycjach infrastrukturalnych.

Można również uznać, że przy obecnej sytuacji geopolitycznej większe zadłużenie jest uzasadnioną ceną bezpieczeństwa, albo przeciwnie – że tempo wzrostu długu należy szybciej ograniczać.

Żeby jednak taki spór miał sens, jego uczestnicy powinni widzieć ten sam rachunek.

A dzisiaj bardzo często widzą tylko tę jego część, która akurat znajduje się w budżecie państwa.

Dlatego najważniejsze pytanie dotyczące publicznych pieniędzy nie brzmi: ile wynosi budżet?

Brzmi raczej:

ile naprawdę kosztuje państwo, gdzie zapisujemy ten koszt i kto może sprawdzić, czy pieniądze zostały dobrze wydane?